2010年6月25日，武汉市蔡甸区第四届人大常委会第二十八次会议在全市率先作出《蔡甸区人大常委会关于加强区人民检察院法律监督工作的决定》。

何谓法律监督？广义的法律监督是指国家机关、组织、人民群众对法律活动的合法性所进行的监察和督促。狭义的法律监督强调检察机关对法律活动的合法性所进行的监察和督促。“区人大常委会出台决定推动检察院法律监督工作，为我们进一步开展工作指明了方向，更坚定了我们探索强化法律监督工作的信心。”谈起区人大常委会决定对区人民检察院开展法律监督工作的意义，区人民检察院检察长陈晓华语气坚定。

如今，距离决定出台，已过去近半年时间，法律监督工作正在蔡甸区人民检察院的努力下深入推进。

一份决定六条规定

“下面，常委会全体组成人员就是否通过《蔡甸区人大常委会关于加强区人民检察院法律监督工作的决定（草案）》进行表决。”

“应到人数25人，实到人数23人，赞成23票，通过！”

2010年6月25日上午10时许，武汉市蔡甸区人大常委会机关会议大厅里，区四届人大常委会第二十八次会议正在进行电子表决。当会议主持人——区人大常委会副主任谢和平宣布表决结果时，会议大厅里响起热烈而持久的掌声。列席本次会议的区人民检察院检察长陈晓华回想起那一幕仍记忆犹新。

2009年7月31日，湖北省第十一届人大常委会第十一次会议作出《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强检察机关法律监督工作的决定》。自省人大常委会决定出台后，蔡甸区人民检察院迅速向区人大常委会分管领导进行汇报，区人大常委会领导高度重视，对贯彻落实决定提出明确要求。

今年5月9日至11日，区人大常委会副主任周长锋和区人民检察院、区人民法院、区公安分局分管领导及部门负责人一行8人，赴湖北省南漳县、枣阳市学习考察其法律监督工作经验和作法，并形成考察报告。

与此同时，区人民检察院向区委作专题报告，向区人大常委会报送贯彻落实决定的工作方案，得到区委、区人大常委会、区政府的高度重视和大力支持。

6月3日，区委书记、区人大常委会主任李忠到区人民检察院作专题调研。了解到区人民检察院为贯彻落实决定，专门成立了诉讼监督办公室，整合全院诉讼监督资源，构建大监督格局，李忠当场提出落实决定的七点意见并作出书面批示：“支持检察机关法律监督工作，检察机关要尽快与相关部门形成工作协调与配合机制的方案……”

6月13日上午，全区加强法律监督工作动员大会在区人民检察院会议室隆重召开。区公安分局、区人民检察院、区人民法院、区人民政府法制办和全区20多个行政部门与会，法律监督工作受到了前所未有的关注。省人大内务司法委员会秘书长孙少衡向全体与会人员介绍了省人大常委会的相关决定，区委常委、区政法委书记查国振就全区推进法律监督工作提出意见，区人民检察院、区人民法院、区公安分局以及代表全区行政执法单位的区工商分局分别交流了加强法律监督和接受法律监督的工作情况。区人大常委会副主任周长锋对在全区强化推进法律监督工作提出了进一步要求：“区人民检察院要在会后迅速建立健全同区人民法院、区公安分局之间的协调和制约机制，加强对司法机关和行政执法机关的监督。相关单位要在今后的司法和行政执法中积极配合区人民检察院行使法律监督职能。要在具体工作中加强同区人民检察院的沟通、衔接。”“这次动员会规格高、范围广、任务重，前所未有。对检察院加强法律监督、对全区司法和行政执法部门接受法律监督双方面的震动都非常大。”区人大常委会法工委主任陈宗训对动员会的意义作出如是评价。

在区人民检察院前一阶段落实省人大常委会决定的工作基础上，通过各方面的努力和充分的前期准备工作，6月25日，蔡甸区第四届人大常委会第二十八次会议专题审议了区人民检察院加强法律监督工作的报告，《蔡甸区人大常委会关于加强区人民检察院法律监督工作的决定》也在众所瞩目中隆重推出。

“区人民法院、区公安分局和区内刑罚执行及监管机关应当严格依照法定权限和程序行使职权，依法接受区人民检察院的法律监督。支持配合区人民检察院开展法律监督中的有关调查、核实工作，对区人民检察院依法提出的纠正违法通知和其他检察建议，应当及时办理并回复办理情况。”“各行政执法部门应当与区人民检察院建立沟通联系、信息共享机制，促进行政执法与刑事司法的有效衔接，要将落实情况纳入行政监察考核目标。”“区人民检察院针对有关行政执法部门在执法活动中存在的问题发出的检察建议，有关行政执法部门应当认真研究解决并及时回复”……

“一份决定六条规定，从提高监督意识、加强司法监督、监督行政执法与刑事司法衔接、加强内部监督、加强宣传形成良好监督环境、人大常委会监督和支持检察院法律监督工作六个方面，对检察机关的法律监督工作进行了具体规定，为我们检察机关开展法律监督工作建立了制度保障。”谈起区人大常委会在全市率先出台的决定，区人民检察院检察长陈晓华不吝赞词。

细化办法，提前介入

“省人大常委会相关决定以加强检察院与法院、公安机关之间相互制约、相互监督和行政执法单位相互衔接为重点。为贯彻落实省人大常委会决定，我们在建立健全法律监督机制方面做出了一系列探索。”对此，蔡甸区人民检察院副检察长邝德运特别提到了2009年的假种子案。“正是在这件案件中提前介入，与各司法单位加强沟通衔接，开展法律监督工作的实践，为我们后来一系列机制的建立和监督办法的细化奠定了基础。”

2009年春末，望着别人家的土地上新一季的稻谷长势正好，蔡甸区部分农户开始因自己家里长势不对的稻田陷入困境。“该不会买到了假种子吧！”受到损失的农户一边紧急购买新种子播种，一边开始在蔡甸区相关部门进行咨询和上访，要求查清真相，查处问题。很快，因为区农业局的介入和来访，这一案件引起了区人民检察院的高度关注。

“经当时粗略统计，全区可能遭受损失的农田达到2000多亩，涉及500多户农户。”邝德运至今谈起当时的情景，都难掩心痛。“那么多的农户因为假种子受害，我们必须给个说法。一旦处理得不好，这将是影响全区经济发展和社会稳定的大事。我们希望能通过加强法律监督工作，促进案件的妥善解决。”

考虑到案件的特殊性，区人民检察院一方面主动与区农业局沟通衔接，指导其整理案情向区公安分局提出立案请求，与区公安分局积极衔接要求根据案件后果及时立案、加紧侦查；另一方面，区人民检察院要求区农业局将提请立案材料同时抄送检察机关，区人民检察院审慎研究了案情，初步确定了案件性质，并以此指导区公安分局科学取证，通过对其加强法律监督推动案件的立案侦查工作。在区人民检察院向区委报告案件情况后，案件的进程得到了全区的高度重视。最终，区公安分局在跨省侦查中取得了案件的关键证据并带回了案件的犯罪嫌疑人。之后，区人民检察院与区公安分局、区人民法院紧密衔接，保证案件依法审判。最终，被告人姜某被判处有期徒刑8年，罚款50万元。“随着案件的不断深入，我们后来才知道这一案件不仅涉及到蔡甸一个区，而是导致周边市县万亩水稻减产。案件的顺利告破和依法审判，平复了农户们的情绪，为社会稳定排除了隐患。”说到这里，邝德运长长舒了一口气。

因为在实践中看到了司法机关相互制约、相互衔接机制的积极作用，今年在区人大常委会出台关于加强法律监督工作的决定后，建立健全相关机制成为蔡甸区人民检察院加强对司法机关法律监督工作的重点之一。经过反复协调、认真筹划，今年7月6日，区人民检察院与区公安分局签订《关于在刑事诉讼活动中加强监督制约、协调配合的实施办法（试行）》；8月31日，与区人民法院签订《关于在审判工作和检察工作中加强监督制约、协调配合的实施办法（试行）》。“对司法机关的法律监督，其实国家宪法和相关法律法规中早有规定，只是缺乏程序性规定，可操作性不强。”通过这两个实施办法的出台，区人民检察院与区公安分局、区人民法院之间的工作衔接，明确了部分操作程序，进入了规范化的运行轨道。今年下半年，按照实施办法的规定，区人民检察院进一步加强了与区人民法院的监督制约、协调、配合，加大了落实力度，法律监督的效力得到进一步显现。在日常监督方面，检察长列席人民法院审判委员会会议、检察机关调阅审判档案等工作也有了可操作的规范。

在对区公安分局、区人民法院加强法律监督的同时，区人民检察院也更加注重对自身工作的规范和自我监督。今年开始执行的《关于诉讼监督一体化工作机制实施办法（试行）》对检察院自身建设提出了更严格的要求。

“过去区公安分局、区人民检察院、区人民法院在司法过程中各管一段的情况比较突出，彼此之间衔接协调不够。现在检察院通过加强自身建设提高了监督能力，通过提前介入提高了司法效率，通过加强对司法机关的法律监督增强了司法机关依法司法的意识，规范了其行为，增强了其主动接受监督的意识。”区人大常委会法工委主任陈宗训如是评价新鲜出炉的三个实施办法。

延伸环节，拓展全方位平台

“今年以来，我院以探索民事督促起诉为切入点，拓展检察监督领域，创新社会管理方式，取得良好效果。”11月19日，在全市政法机关执法管理经验交流会上，蔡甸区人民检察院检察长陈晓华以童高峰盗窃通信电缆案为例，介绍了他们通过对行政执法机关加强法律监督促进社会管理方式创新的探索。

2009年10月20日至31日，童高峰伙同童发桥（另案处理）多次到蔡甸区玉贤镇、侏儒街等地盗窃通信电缆价值共计17393元。区人民检察院分析认为，这起案件非常具有典型性和代表性：一是该案完全符合民事督促起诉的条件；二是犯罪造成的损失清楚，证据充分；三是童高峰个人有赔偿能力。于是，2010年5月8日，蔡甸区人民检察院向中国电信蔡甸分公司发出《督促起诉意见书》，要求该公司对童高峰提起刑事附带民事诉讼，积极履行保护国有资产职责，开启了督促起诉工作帷幕。2010年6月22日，童高峰刑事附带民事案在蔡甸区人民法院开庭审理，童高峰被判处有期徒刑三年，民事部分赔偿电信公司5000元。

“这是我们通过加强对行政执法机关的法律监督，帮助和指导相关单位改进工作的一次有益实践。下一步我们计划将土地出让金未收回问题也纳入加强法律监督、督促起诉内容中来，继续开展通过法律监督推动行政部门改进工作、间接参与社会管理的探索。”

区人民检察院副检察长邝德运介绍说，过去区人民检察院按照国家法律法规对行政执法部门进行法律监督，多是每年由省市两级确定两三个行政执法部门进行重点监督，主要通过查看其工作台账来完成法律监督工作，主要是进行事后监督。如在监督中发现有必要，再与相关部门分别签订监督制度，建立长效机制，监督面也比较小。但今年，他们开始探索延伸监督环节，从行政执法环节开始加强事前监督，同时拓展监督领域。“现在，我们更加注重在行政执法部门开展行政执法的时候提前介入，监督他们凡是超过行政执法标准的案件必须移交公安机关立案，并抄送区人民检察院备案，同时监督其不得以任何形式分解案件以罚代刑。”邝德运介绍说，这样一来，检察院对行政执法部门的法律监督从事后监督延伸至执法全过程，强化了法律监督的效力。

“12月7日刚刚印发的区人民检察院、区政府法制办、区监察局、区公安分局联合签署的《关于建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的规定（试行）》，则将利用监察平台，通过与区政府法制办、区监察局签订制度，将全区所有行政执法部门纳入检察院加强法律监督工作范畴，综合利用纪律、法律、政府目标管理等多种手段强化监督工作。”谈起对行政执法部门加强法律监督的下一步打算，邝德运踌躇满志。

“从对司法机关加强法律监督，进一步延伸到对行政执法机关加强法律监督，检察机关延伸拓展了履行法律监督职能的领域；同时通过延伸监督环节至行政执法全过程，规范了各部门行政执法行为。此外，区人民检察院希望利用对民事督促起诉等工作的探索，通过加强法律监督来加强对行政执法部门的规范管理，间接参与社会建设，促进社会管理创新。”陈晓华说。

建立健全常态化监督机制

“你局于2010年9月25日移送本院审查起诉的栾小军、江坤、梁安锋、周春洋涉嫌非法拘禁罪一案，经审查，你局在办案过程中，未将被害人董永锋的伤情鉴定结论告知犯罪嫌疑人、被害人，违反了《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百二十一条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百四十一条的规定，请予以纠正，并将纠正情况及时书面回复我院。”今年10月22日，蔡甸区人民检察院审查硚口区公安分局按照案件管辖规定移送起诉的案件时，向该局发出的这份纠正违法通知书在硚口区公安分局引发震动。硚口区公安分局收到通知后，立即责令承办民警对鉴定结论告知情况进行了纠正，对办案民警进行了批评教育和责任追究，并结合该案出现的此类问题，积极组织全局办案民警认真学习相关法律法规，并于11月6日向蔡甸区人民检察院书面回复了纠正违法工作情况。

“硚口区公安分局的积极回复显示出司法机关主动积极接受法律监督的意识正不断增强，也展现出我们检察机关独立行使职权、认真履行法律监督职责的努力。”手握着一份硚口区公安分局对于纠正违法通知书的回复，陈晓华语义欣慰。

“从省人大常委会关于检察院加强法律监督工作的决定到蔡甸区人大常委会关于加强法律监督工作的决定，从去年7月至今，《关于诉讼监督一体化工作机制实施办法（试行）》、《关于在刑事诉讼活动中加强监督制约、协调配合的实施办法（试行）》、《关于在审判工作和检察工作中加强监督制约、协调配合的实施办法（试行）》、《关于建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的规定（试行）》等一系列加强法律监督的实施办法陆续出台，全区法律监督机制正逐步建立健全，法律监督工作正稳步走向常态化、规范化。”陈晓华介绍，根据不完全统计，截至11月底，蔡甸区人民检察院今年已经发出纠正违法通知书37件，提出检察建议34件，要求件件有回复；往年区人民检察院对法院审理案件提起抗诉再审的一般仅四五件，《关于在审判工作和检察工作中加强监督制约、协调配合的实施办法（试行）》酝酿出台后，仅今年下半年，蔡甸区人民检察院民事行政案件提起抗诉再审6件，刑事案件提起抗诉再审1件，提出由法院自行纠正的再审检察建议12件。法律监督稳步走向常态化，监督手法也更加多样化。

不仅如此，不同于以往区人民检察院向区公安分局、区人民法院提出监督意见以口头建议为主的情况，今年，根据相关实施办法，蔡甸区人民检察院对区公安分局、区人民法院的监督逐渐书面化、规范化。“文来文往显然比口头往来的监督力度要大。”邝德运介绍说。

“在保障司法机关独立行使职权的前提下，人大如何对‘两院’加强监督，目前在全国仍是有待破解的课题。蔡甸区在全市率先通过作出决定，推动检察机关对法律监督工作加强探索，或者是一个契机。”蔡甸区人大常委会副主任周长锋坦言：“我们希望能够通过签订一系列制度，建立健全法律监督机制，建立起对司法机关及行政执法部门进行法律监督的平台，从而使人大及其常委会能够通过检察机关行使法律监督职能，对‘两院’及政府行政执法部门加强监督破题。”