《武汉市基本生态控制线管理条例》是市人大常委会2015年立法项目。下面，我就委员会对市人民政府提请审议的《武汉市基本生态控制线管理条例（草案）》〔以下简称条例（草案）〕审议意见报告如下。

一、委员会开展该项立法工作的基本情况

根据市人大常委会工作要点，城环委将协助常委会制定条例列为今年的重点工作。在深入检查《武汉市基本生态控制线管理规定》（市人民政府第224号令，以下简称政府令）施行情况、评估总结制定《武汉市人民代表大会常务委员会关于加强武汉市基本生态控制线规划实施的决定》（以下简称决定）和市城乡规划条例立法工作基础上，为使条例的制定充分体现不断扩大民主，积极完善程序，提高起草质量，为常委会审议创造条件、做好服务。

一是加强组织领导，提前介入起草工作。2014年，委员会与市政府法制办、市国土规划局开展专题调研，形成有针对性的调研报告。2015年，委员会派员全程参与立法专班工作，按照立法计划安排，细化责任，深入调研，扎实推进。7月16日，委员会召开条例（草案）立法汇报会，8月26日，市人大常委会召开基本生态控制线规划实施及相关立法工作座谈会。市人大常委会副主任胡洪春要求，立法要彰显武汉特色，突出保护，要坚守底线，“严”字当头。

二是开门立法，深入调查研究。为了切实掌握基本生态控制线管理工作实际，委员会开展了一系列立法调研活动。深入江夏区、武汉经济技术开发区（汉南区），听取开发建设单位、基层管理部门、街道以及群众对基本生态控制线实施的意见，并对相关问题进行了专题研究，明确了需要解决的重点和难点问题。委员会还邀请武汉大学、中南财经政法大学、中国地质大学、省国土资源厅等方面的专家对条例（草案）中有关问题进行了论证。

三是统筹协调，着力提高起草质量。委员会从立法动议开始至条例（草案）确定，坚决贯彻中央有关最新精神和要求，特别是中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过的《环境保护督察方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》，中央政治局会议审议通过的《生态文明体制改革总体方案》等一系列生态文明建设的重大路线方针政策，市委和市人大常委会党组相关指示精神，在起草过程中坚持“坚守底线，严格准入，总量控制”的原则，充分听取各方意见，特别注重听取和吸纳常委会组成人员意见。同时，借鉴上海、深圳、珠海、杭州、苏州、成都等地经验，不断吸收完善，确保起草质量的提高。

依照立法法和我市制定地方性法规办法的规定，9月11日，委员会召开第二十次全体会议，对条例（草案）进行审议，并通过了审议意见的报告；9月16日，委员会协助常委会召开立法说明会，常委会部分组成人员及有关方面同志参加会议，市政府法制办、市国土规划局负责同志回答了相关询问。　　

二、关于制定条例的必要性与紧迫性

委员会同意市人民政府关于制定条例必要性的分析，认为为了加快我市生态文明建设，切实维护城市生态安全格局，保护城市山水资源，依法划定城市开发边界，防止城市建设无序蔓延，在总结政府令、人大决定实施情况的基础上，制定条例十分必要。提交本次会议审议的条例（草案）对上位法没有规定或者规定较为原则的内容予以明确和细化，尤其是在政府令和人大决定基础上，结合武汉实际，提出了若干有地方特色的管控规范，既是对城市总规、土地总规的补充与完善，又有利于控规层面的基本生态控制线规划实施，是对党中央、国务院生态保护新要求的具体落实，也是为武汉城市治理与全面改革创新提供法制保障。

三、对条例（草案）的基本评价与制度廉洁性评估审查意见

委员会认为，条例（草案）集中了各方面意见，从框架设计到具体条文数易其稿，具有合法性和可操作性。主要体现在：一是在管理体制和考核监督上，条例（草案）对市、区人民政府及其相关部门、街道办事处、乡（镇）人民政府在基本生态控制线保护工作中的职责分工作了进一步明确。二是明确基本生态控制线的划定调整，规定了基本生态控制线调整的情形和程序。三是结合我市实际，对基本生态控制线内，特别是生态底线区内的项目准入规定进行了相应修改。四是对基本生态控制线内既有项目清理处置的主体、原则、标准以及方式等，在政府令基础上提出了更具体的要求。五是在保障机制上，安排了专门的基本生态控制线保护资金，规定市、区人民政府应当建立生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的生态补偿机制。六是明确将公众参与原则作为基本原则，保障公众的知情权、参与权。

委员会认为，条例（草案）坚持公平正义的立法价值取向，注重突出公共利益，克服部门利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，其内容合法，程序完备，具有武汉特点，有较强针对性和可操作性，总体趋于成熟。

根据中共武汉市委“关于开展制度廉洁性评估工作的方案”，委员会依法督促市政府法制办和市国土规划局严格依照中央关于反腐倡廉工作的具体要求，确保立法工作的廉洁性、合法性与科学性，尤其是在相关项目准入和既有项目清理条款的设定上，将中央关于预防和惩治腐败的相关规定贯穿于规范之中。委员会认为，条例（草案）在科学性、廉洁性、合理性等方面符合国家法律法规和政策，没有与法律相抵触、与政策相违背的情形，建议将该议案提请本次常委会会议审议。

四、修改意见

（一）关于总则

十八大以来，中央通过了一系列加强生态文明建设的决议、决定，近日中央政治局会议审议通过了《生态文明体制改革总体方案》。这些文件是生态文明领域改革的顶层设计和总体部署，对条例制定有极大的指导意义和作用，要把“底线不能退、准入不能松、调整更规范、处置要提速、追究更严肃”作为立法应当遵循的总基调和基本原则，建议在条例（草案）中予以强化、落实。

（二）关于划定城镇开发边界，防止城市“摊大饼”式无序蔓延

“划定城镇开发边界，从严供给城市建设用地，严格新城、新区设立条件和程序。科学确定城镇开发强度，提高城镇土地利用效率、建成区人口密度”是国务院《关于加快生态文明建设的意见》的重要内容。我市城市总规确定的武湖、汤逊湖等“六大生态绿楔”是划定城镇开发边界，锁定城市增长边界，有效隔离六大新城组群的天然屏障，必须坚决维护其生态完整。建议条例（草案）中增加划定城镇开发边界，落实城乡规划“三区四线”管理，“六大生态绿楔”严格控制、分类清理、主动保护等内容。

2014年11月，国土资源部、农业部联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，要求在已有划定永久基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。武汉市是全国14个先行开展城市周边永久基本农田划定的试点城市之一，城镇周边耕地一旦划为永久基本农田，意味着“一寸都不能占”。建议条例（草案）第十二条生态底线区范围应增加保护、划定城市周边永久基本农田的内容。

（三）关于山体及其保护范围

条例（草案）说明指出：市政府规章《武汉市山体保护办法》规定，中心城区以外山体的山体本体线，一般根据25度的坡面与四周地平面相交的线划定。按照上述规定，中心城区以外坡面与四周地平面相交的25度以下的山体就排除在保护名录之外，这与基本生态控制线规划确定的全域16度山体保护范围，即底线区范围不符，事实上缩小了底线区保护范围，其调整内容与程序不符合决定的要求，建议条例（草案）严格依照决定、政府令所确定的山体及其保护范围标准，坚守山体保护底线，且有关方面应对《武汉市山体保护办法》相关内容进行修改。

（四）关于基本生态控制线规划调整程序

与人大决定相比较，条例（草案）第十六条关于基本生态控制线规划调整程序有所简化。基本生态控制线规划属控制性详细规划，线内饮用水水源一级、二级保护区，河流、湖泊、水库、湿地、山体等属于总规确定的强制性内容，修改控制性详细规划城乡规划法已有明确程序要求。对此，决定已作细化规定，条例（草案）不宜轻易简化基本生态控制线规划调整程序，引起规划调整有所放松的误解，建议严格按照人大决定中相关规定执行。

（五）关于线内项目准入

条例（草案）对生态底线区项目准入条件作了新的界定，有些规定不同于政府令。生态底线区是城市生态安全的底线，应遵循最为严格的生态保护要求，原则上应该禁止建设项目进入生态底线区，而底线区内湖泊、林地、湿地、文物、基本农田、自然保护区、饮用水水源保护区、风景名胜区等重要生态敏感地区，应当禁止任何项目建设。条例（草案）根据实际，对生态底线区项目准入条件可以进行相应修改和完善，但绝不能把准入条件和标准放宽，为实现最为严格的生态保护要求，必须对底线区内项目实施严格控制，严格准入，严格监管，严格验收。因此，建议将条例（草案）第十七条 中“农业生产和农村生活、服务设施”、“乡村旅游设施”、宗教设施、“国家标准对项目选址有特殊要求的建设项目”等内容删去。

条例（草案）还应当坚持政府令和人大决定所确定的农村居民点应在生态底线区外异地整体建设的原则，

对生态底线区现有农村居民点进行摸底调查、统计建档，根据村庄实际制定不同的处置方案。其中，历史文化名村应予保留，其他居民点应按决定、政府令要求，分期分批迁出底线区范围，禁止在底线区内新增农村居民点或扩大原有农村居民点。条例（草案）第二十五、二十六条内容属于规划管理具体日常工作范畴，建议删去。

（六）关于建立线内环境影响双评价制度

《规划环境影响评价条例》规定,“设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当进行环境影响评价”。建议条例（草案）中增加基本生态控制线保护范围建立施行规划环境影响评价制度的内容。凡属线内经依法审批、确需准入建设的项目，应当先对该区域进行规划环境影响评价，规划环境影响评价通过后再对项目进行环境影响评价。

（七）关于保护标识的设立

建议条例（草案）增加设置基本生态控制线保护标识的条款，方便群众能够清晰、直观地知道哪些区域是生态保护范围，及时举报违法行为。

其他具体条款及文字表述修改请详见附件。

报告完毕。　

附　件

建议条例（草案）第三章更名为“控制与保护”；第十四条“应当结合实际地形地貌”改为“应当按照相关技术标准和规范结合实地踏勘地形地貌”,“对基本生态控制线进行校核，提高基本生态控制线的精确度”改为“适时对基本生态控制线进行后期校核，提高基本生态控制线的精确度。校核结果应当按划定程序报市人大常委会备案并公布”。第十五条第一款中“不得擅自调整”改为“非经法定条件和程序不得调整”；第二十七条改为：“基本生态控制线范围内的建设项目，区城乡规划主管部门在核发选址意见书、提出规划设计条件前，应当报经市城乡规划主管部门审查同意，同时报市人大相关专门委员会备案”。第三十一条第（一）项“且对生态保护无不利影响的项目”改为 “经第三方评估论证并报市人大常委会备案，认为对生态保护无不利影响的项目”，“可以按照现状、现用途保留使用或者继续进行建设”改为“可以按照现状、现用途保留使用”，第（二）项“引导相关权利人进行改造”改为“引导相关权利人限期改造”。第三十二条“应当按照基本生态控制线范围内新增建设项目进行管理”改为“应当按照基本生态控制线范围内新增建设项目进行管理，并报市人大常委会备案”；第四十条第二款人大常委会监督方式应增加“特定问题调查委员会”；第四十四条“行政机关”改为“国家机关”。