——2015年9月22日在武汉市第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

我受市人民政府的委托，现就提请本次会议审议的《武汉市基本生态控制线管理条例（草案）》作如下说明：

一、制定《武汉市基本生态控制线管理条例》的必要性

在我市进入跨越式发展的关键时期，一方面，着眼于构建国家中心城市，大力推进新型工业化、新型城镇化，城市面临高速发展的空间扩张需求；另一方面，城市发展也呈现出“摊大饼”式无序蔓延的趋势，交通拥堵、环境恶化等一系列“大城市病”开始凸显。亟待构建集约有序的空间发展秩序，正确处理好促进“大发展”与保护“大生态”的关系，为建设“两型”社会，实现城乡统筹，促进经济、社会、生态和谐可持续发展奠定物质空间基础。

市委、市人大常委会、市人民政府反复强调城市生态框架保护的重要性和深远意义，要求将坚决保护城市生态资源、锁定城市增长边界、防止城市“摊大饼”式无序蔓延作为我市一项刻不容缓的重要任务抓好落实。为此，市国土规划局组织编制了《武汉都市发展区“1+6”空间发展战略实施规划》及配套的《武汉市生态框架保护规划》，明确提出了“两轴两环，六楔多廊”的城市生态框架体系与用地布局，将城市生态框架区域的保护作为维系“1+6”城市空间格局的重中之重。

为了严格实施生态框架保护规划，划定生态底线，保持科学合理的生态用地总量，切实保护山水资源等生态要素，改善和保护生态环境，确保城市生态安全， 2012年3月，市人民政府出台了《武汉市基本生态控制线管理规定》（市人民政府令第224号，以下简称《规定》）。2013年6月，市人大常委会出台了《关于加强武汉市基本生态控制线规划实施的决定》（以下简称《决定》）。《规定》和《决定》的实施，有力地推动了我市基本生态控制线保护工作。目前，我市已经划定了都市发展区内1:2000基本生态控制线，生态保护范围面积1814平方公里，其中包括生态底线区1566平方公里，生态发展区220平方公里，道路28平方公里；2015年7月，市委常委会、市人民政府常务会议原则通过《武汉市全域生态框架保护规划》，划定了农业生态区内4500余平方公里的1:10000基本生态控制线保护区域，基本实现基本生态控制线的市域全覆盖。全社会基本生态控制线保护的意识逐步提高；全面实现了不符合线内准入要求项目的“零审批、零进入”；加大了公园、绿道等生态项目建设力度；全面摸清了基本生态控制线范围内既有项目情况并提出了处置意见，既有项目处置工作正在逐步推进。但随着经济社会的发展，人民群众对生态保护的要求越来越高，党中央、国务院对生态文明建设也提出了很多新要求、新举措，《规定》、《决定》已不能完全适应我市基本生态控制线保护工作的需要。为了加快推进我市生态文明建设，切实维护城市生态安全格局，保护城市山水资源特色，防止城市建设无序蔓延，在总结《规定》、《决定》实施情况的基础上，制定《武汉市基本生态控制线管理条例》（以下简称《条例》）十分必要。

一是贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设新要求的需要。党的十八大和十八届三中全会将生态文明建设作为国家战略，强调“划定生态保护红线”。2014年中央经济工作会议要求准确把握经济发展新常态，认为“现在环境承载能力已经达到或接近上限”，“必须推动形成绿色低碳循环发展新方式”。国家层面对生态文明建设不断提出更高要求。2015年4月25日，中共中央、国务院下发的《关于加快推进生态文明建设的意见》明确指出，要树立底线思维，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内，科学划定森林、湿地、湖泊、山体等领域生态红线，严格自然生态空间征用管理，有效遏制生态系统退化的趋势，并提出了很多加强生态文明建设的新举措，有必要通过制定《条例》，进一步贯彻落实党中央、国务院的新要求。

二是推进制度建设，为基本生态控制线保护提供法律保障的需要。在市委、市人大常委会、市人民政府的统一部署下，我市提出了基本生态控制线法规体系“三步走”计划（政府令—人大决定—条例）。目前《规定》、《决定》已相继出台，为了贯彻落实《规定》、《决定》提出的要求，市人民政府及相关部门还制定了一系列规范性文件，我市基本生态控制线保护的政策法规体系正在逐步构建。为了进一步破解当前基本生态控制线保护工作中面临的难题，更好的做好“疏堵结合”， 需要将基本生态控制线保护要求上升到地方性法规，从根本上为基本生态控制线的保护提供法律保障。

三是进一步提高基本生态控制线保护水平的需要。随着基本生态控制线保护工作的深入推进，《规定》、《决定》在实施过程中出现一些新情况、新问题，如市、区人民政府及相关部门职责分工还不够明晰、有些项目准入条件不够科学合理、基本生态控制线的调整程序需要进一步细化、村庄整治以及既有项目处置资金不足、生态项目建设激励和保障措施还不够、生态补偿机制尚未完全建立等。为了解决这些问题，在借鉴上海、成都、深圳、苏州等外地城市经验做法的基础上，加快制定《条例》，有利于进一步提高我市基本生态控制线保护水平。

二、《条例（草案）》的起草过程及指导思想

《条例》列入2015年市人大常委会立法计划后，市人民政府责成市人民政府法制办和市国土规划局组成起草工作专班。在市人大城环委、法制委和市人大常委会法规室的领导和指导下，工作专班在学习借鉴外地城市经验的基础上，结合我市基本生态控制线管理工作中迫切需要解决的问题，起草了《条例》（征求意见稿），广泛征求了各区人民政府、市人民政府相关部门的意见，到江夏区、汉南区进行实地调研，专门听取了基层相关部门以及街道、社区、村民的意见，在武汉政府法制网上公开征求社会公众的意见，并邀请专家对《条例》（征求意见稿）中的有关问题进行论证。市人大常委会常务副主任胡绪鹍、副主任胡洪春专门听取了《条例》起草情况的汇报。市人民政府专门召集相关部门进行了协调。根据各方面反馈的意见，工作专班对《条例》（征求意见稿）做了认真修改，数易其稿，2015年8月24日，经市人民政府第142次常务会议审议通过，形成了提请本次常委会会议审议的《条例（草案）》。

《条例》起草的指导思想是：按照“保护更有力度、方法更加科学，激励更为有效”的要求，对《规定》、《决定》实施以来，实施效果比较好的制度，进一步上升为地方性法规予以固化；对实施过程中发现的与实际工作不太适应的制度规定，进行修改调整；对在基本生态控制线保护工作中出现的新情况、新问题，通过补充和完善相关制度予以规范。

三、《条例（草案）》中主要问题的说明

（一）关于管理体制

《条例（草案）》对市、区人民政府及其相关部门、街道办事处、乡（镇）人民政府在基本生态控制线保护工作中的职责分工作了进一步明确。

一是规定市人民政府应当建立基本生态控制线管理工作协调机制，研究解决基本生态控制线管理中的重大问题，将基本生态控制线管理工作纳入全市绩效考核内容，对基本生态控制线范围内的区域实行生态保护优先的绩效评价，重点考核生态要素的原真性、完整性。

二是规定各区人民政府（含开发区、风景区、化工区管委会，下同）负责组织实施其管理区域基本生态控制线范围内生态项目建设、村庄搬迁和改造、既有项目清理和处置，并负责组织协调违法建设、违法用地等违法行为的查处工作。街道办事处、乡（镇）人民政府应当加强巡查，及时发现、制止违反基本生态控制线管理规定的违法行为，并向有关部门报告。

三是明确了城乡规划、土地、发展改革、绿化、环境保护、水务、财政等部门在基本生态控制线管理工作中的具体职责。

（二）关于基本生态控制线的划定和调整

一是关于划定范围。《条例（草案）》第十一条明确规定基本生态控制线应当依据城市总体规划、土地利用总体规划和生态框架保护规划，按照全市生态框架结构和各类生态资源的保护要求划定。

需要特别说明的是，《条例（草案）》第十二条对哪些范围应当划为生态底线区，在《规定》的基础上作了进一步完善，如原来规定森林公园及郊野公园的核心区划入生态底线区，但由于森林公园、郊野公园核心区目前尚无明确规范予以界定，划定时难以确定，实际工作中已经将森林公园、郊野公园全部纳入底线区，因此《条例（草案）》规定森林公园、郊野公园应当纳入生态底线区；原来规定坡度大于16度的山体及其保护范围纳入生态底线区，《武汉市山体保护办法》出台后，对需要保护的山体建立了名录制度。为此，我们取消了坡度大于16度的限制，只要是纳入山体保护名录的山体及其保护范围均全部划入生态底线区；考虑到《规定》出台后，已经将永久性绿地、生态绿楔核心区、生态廊道全部划入生态底线区的实际情况，《条例（草案）》明确规定了将永久性绿地、生态绿楔核心区、生态廊道全部划入生态底线区。

二是关于调整情形。为了保证基本生态控制线的严肃性，防止随意调整，《条例（草案）》第十五条明确规定基本生态控制线一经划定，不得擅自调整，并且规定只有因国家、省、市重大项目建设需要或者上位规划修改，才可对基本生态控制线进行局部调整，调整还应当遵循生态功能相当、总量不减的原则。

三是关于划定及调整程序。《条例（草案）》第十三条对基本生态控制线划定方案的提出、征求意见、审议、批准、公布等基本生态控制线的划定程序作了明确具体的规定，特别强调了在划定工作中，应当征求市人民政府相关部门和各区人民政府意见，采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，并且要求向社会公示，以保证划定的科学性、合理性和可操作性。《条例（草案）》第十六条对基本生态控制线的调整程序作了严格的规定，特别是对因国家、省、市重大项目建设需要调整的，将原来规定的由市城乡规划部门提出调整方案，修改为由区人民政府在本市主要新闻媒体公布申请调整内容，公开征求规划地段内利害关系人的意见，并组织对调整的必要性、可行性进行论证，对环境影响和社会稳定风险进行评估后，向区人大常委会报告，经区人大常委会审议后，才可向市人民政府提出调整申请。此外，为了体现对生态底线区更严格的保护，《条例（草案）》还规定，涉及生态底线区调整的，市人民政府在审批前应当将调整方案提交市人大常委会审议。

四是关于基本生态控制线的校核。基本生态控制线划定后，由于地形图精度的限制，不可避免存在与实际地形地貌的差异等问题，为了提高基本生态控制线的精确度，《条例（草案）》规定市城乡规划部门应当结合实际地形地貌，以及地形图比例尺变化，按照相关技术标准和规范，对基本生态控制线进行校核。

（三）关于项目准入

《条例（草案）》延续了《规定》中有关项目准入的相关要求，同时考虑到《规定》制定时，我市的基本生态控制线管理工作刚刚启步，经验不足，外地城市可以借鉴的经验也不多，因此，对基本生态控制线内，特别是对生态底线区内的项目准入十分严格。从这几年的实际工作来看，原来规定的准入项目范围过窄，需要进行相应修改和完善。

一是将《规定》中的“公园绿地及必要的风景游赏设施” 进一步予以细化和明确，明确将“以生态保护、景观绿化为主的公园及其必要的配套设施”和“自然保护区、风景名胜区内必要的配套设施”纳入生态底线区项目准入范围。

二是考虑到生态底线区面积较广，农村居民点分布较为密集，整体搬迁实施比较困难的现状，将农业生产和农村生活、服务设施以及乡村旅游设施项目纳入了生态底线区的项目准入范围，以满足农民的生活以及发展需要，适应新农村建设和“美丽乡村”建设的新要求。

三是考虑到有些建设项目，国家标准或者规范要求其项目选址应当避开城市建设区，因此，我们在生态底线区可以准入的项目中，新增了“国家标准对项目选址有特殊要求的建设项目”；同时考虑到生态修复，应急抢险的需要，将“生态修复、应急抢险救灾设施”也纳入生态底线区的准入范围。

四是由于基本生态控制线涵盖了我市优质的山水生态资源和重要的生态敏感区，为了体现对生态资源的最严格保护，《条例（草案）》还规定对基本生态控制线范围内的生产建设活动，湖泊、林地、绿化、湿地、文物、基本农田、自然保护区、饮用水水源保护区、风景名胜区保护等法律、法规和规章有更严格规定的，还应当从其规定。

（四）关于规划与建设

为了突出对生态资源的严格保护，进一步统筹基本生态控制线范围内各类功能布局，提高精细化管理水平，《条例（草案）》强调了规划统筹、引领作用，明确了不同区域的规划编制要求和建设要求。

一是规定基本生态控制线范围内控制性详细规划要在对生态资源实行严格保护的基础上，结合生态功能的差异性和多样性，提出相应的生态保护、功能布局、建设控制要求；基本生态控制线范围内乡规划、村庄规划要合理确定村庄布点，提出村庄保留、迁并和建设的具体措施。

二是规定基本生态控制线范围内的建设用地实行总量控制，用地布局应当集约化、小型化；生态底线区内的项目选址应当避让重要生态敏感区域；建设活动应当遵循低强度、低密度、高绿量的建设要求，合理控制建筑高度，并与周边自然环境相协调。

三是规定公园、绿道等生态项目建设应当注重生态优先，加强对原有山体、水体、植被等自然生态资源的保护，按照适地适树、保护生物多样性的要求，优化林木结构，突出自然景观和生态功能，拓展城乡居民休闲空间，满足城乡居民休闲、游憩、观赏、健身等需求。

四是规定村庄建设应当按照提升生态价值、控制建设规模、优化功能布局的原则，节约集约利用土地，严格保护耕地，注重延续村庄风貌特色和传统文化的保护传承。

五是规定确需在尚未编制控制性详细规划，乡规划、村庄规划的区域进行建设的项目，应当进行单独选址论证。基本生态控制线内的建设项目，区城乡规划部门在核发选址意见书、提出规划条件前，还应当报经市城乡规划部门审查同意。

六是规定基本生态控制线范围内确需建设的项目，应当作为可能造成重大环境影响的项目进行环境影响评价。基本生态控制线范围内的建设项目，应当严格执行《武汉市城市绿化条例》第十八条规定的建设工程项目配套绿地率标准，不得降低标准。

（五）关于既有项目处置

基本生态控制线范围较广，现状建设情况复杂，尽管目前已经完成线内既有项目的清理并提出处置意见，但整改、搬迁等实施工作需要较长时间才能逐步完成，因此《条例（草案）》在《规定》的基础上对既有项目的处置主体、处置原则、处置标准以及处置方式等，提出了更具体的要求。

一是明确处置类型，即对基本生态控制线范围内既有项目，根据对生态影响的程度，分为污染物排放达标、且对生态保护无不利影响的项目，对生态保护有不利影响的项目，以及属于违法建设的项目三类情形，并且根据不同情况，提出了保留、整改、转型、置换、拆除等不同的处置方式。

二是规定各区人民政府应当按照市人民政府制定的统一标准，对基本生态控制线范围内既有项目进行清理，制定分类处置意见，报市人民政府批准后，制订年度实施计划组织实施。

三是分别对保留、整改、转型、置换、拆除等不同的处置方式提出相应的管理要求，明确管理和实施的主体。

（六）关于保障与监督机制

为了能够调动各方面的积极性，加快推进基本生态控制线保护工作，《条例（草案）》从保障政策方面主要作了以下规定：

一是安排了专门的基本生态控制线保护资金，为基本生态控制线保护工作提供资金支持。同时，明确规定了基本生态控制线保护资金的使用范围。

二是规定市、区人民政府应当组织相关部门按照政府引导、市场推进和社会参与的原则，建立生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的生态补偿机制，通过资金补助、产业转移、人才培训、共建园区等方式，对因承担生态保护责任使合法权益受到损失的单位和个人给予补偿。考虑到不同生态要素的生态补偿主体、对象、标准不尽完全一致，为了更具操作性，《条例（草案）》规定，水务、绿化、农业等相关部门根据各自职责，制订有关生态补偿的具体实施方案，经同级发展改革部门统筹协调，报同级政府批准后组织实施。

三是规定对基本生态控制线范围内进行公园、绿道等生态项目建设的，市、区人民政府可在财政补贴、转移支付、优先启用发展备用地等方面给予扶持，并探索建立公园、绿道等生态项目建设与配套项目准入、年度新增建设用地指标挂钩等激励机制。

此外，为了保证各项制度有效落实，积极推进基本生态控制线保护工作，《条例（草案）》在完善监督机制方面主要作了以下规定：

一是规定要建立信息公开和公众参与制度，定期公布基本生态控制线管理情况，保障公众的知情权、参与权。鼓励社会公众以志愿者或者其他形式参与基本生态控制线保护活动。对在基本生态控制线保护工作中作出显著成绩的单位和个人给予奖励。

二是市、区人民政府应当每年向同级人民代表大会常务委员会报告基本生态控制线管理工作情况。市、区人民代表大会常务委员会通过组织执法检查、开展专题询问、质询等方式，对基本生态控制线管理工作进行监督。

三是市人民政府应当建立基本生态控制线管理考核体系，对各区人民政府及其负责人、市人民政府相关部门及其负责人进行考核，并作为对其考核评价的重要依据。

四是市人民政府应当建立基本生态控制线督察制度，对基本生态控制线范围内生态要素的保护情况，生态项目建设、村庄搬迁和改造、既有项目的清理与处置以及违法行为的查处等情况进行监督检查。

（七）关于法律责任

为了强调对基本生态控制线实施最严格保护，加大对违反基本生态控制线管理规定违法行为的处罚力度，《条例(草案)》作了以下规定：

一是明确了实行责任终身追究制，除了对行政机关及其工作人员在基本生态控制线管理工作中违反基本生态控制线管理规定的具体情形进行了明确，还根据2015年8月9日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》对责任追究的主体和程序等进行了明确。此外，还规定违反基本生态控制线管理规定，造成山体、水体、农田等生态要素破坏的，责任人不论是否已调离、提拨或者退休，都必须严格追责。

二是对以虚报、伪造等手段骗取基本生态控制线保护资金的，规定收回已拨付的资金，并按照有关法律、法规的规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三是由于基本生态控制线范围内的违法行为涉及的法律、法规较多，这些法律、法规中对相关违法行为的处罚已有明确规定，因此《条例（草案）》对这些违法行为的处罚仅作了原则性表述。

以上说明连同《条例（草案）》请一并予以审议。