——2015年5月19日在武汉市第十三届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上

市文明办主任　严　宏

我受市人民政府的委托，现就提请本次市人大常委会会议审议的《武汉市文明行为促进条例（草案）》作如下说明：

一、制定《武汉市文明行为促进条例》（以下简称《条例》）的必要性

我市历经12年坚持不懈的努力，终于获得第四届全国文明城市荣誉称号，成功跨入全国文明城市行列。2015年3月2日，在全市创建全国文明城市总结表彰大会上，省委常委、市委书记、市人大常委会主任阮成发明确指出，文明发展永无止境，创建成功只是第一步，要以获得全国文明城市为新的起点，深入持久推进文明城市建设，实施文明行为工程，加快研究制定《条例》，把城市文明建设纳入法治轨道。

文明行为促进立法，一方面是对我市多年创建文明城市宝贵经验的总结，另一方面，也是武汉文明城市建设走上法治化、常态化轨道的客观要求，是创新社会管理、建设和谐社会和法治城市的重要内容。通过出台《条例》，可深化文明城市创建成果，持续提升市民文明素质和城市文明程度，推动社会主义核心价值观落细、落小、落实。

纵观我国目前关于公民文明行为的法律规范，除了国家层面的《中华人民共和国治安管理处罚法》对公民不文明行为进行了相对系统的规定之外，其余的基本都停留在原则性规定的层面，缺乏可操作性。

近年来，我市相继出台了若干部有关文明行为规范的地方性法规，如《武汉市城市综合管理条例》、《武汉市市容环境卫生管理条例》、《武汉市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉实施办法》、《武汉市养犬管理条例》、《武汉市遗体捐献条例》、《武汉市燃放烟花爆竹安全管理规定》和《武汉市公共场所禁止吸烟规定》等。但上述部分法规、规章在执法层面贯彻得并不理想，一些不文明行为依然有禁不止，如乱穿马路，乱停车辆，乱扔垃圾，公共场所大声喧哗，遛狗不带狗链、不及时清理排泄物等。另外，对于市民文明行为鼓励和表彰方面的法律规范又非常单薄，尤其是我市所宣传和倡导的具有地方特色的文明行为，缺乏一部综合性的文明行为的地方性法规来予以促进。因此，制定《条例》十分必要。

二、《条例》的起草过程

2015年3月初，市人大常委会将《条例》列入2015年正式立法计划。在市委常委、市委宣传部部长李述永的直接领导下，市人民政府法制办和市文明办迅速组成立法工作专班启动立法工作。专班同时邀请市人大教科文卫委员会、市人大常委会法规工作室有关负责同志提前介入，共同参与《条例》起草工作。3月9日，李述永部长召集市属主要媒体，部署《条例》起草过程宣传策划工作；3月11日，市人大常委会副主任潘汉生带领专班同志专程赴深圳调研文明行为促进立法工作，学习深圳立法经验；3月18—20日，专班在迅速拿出《条例》初稿的基础上，召开多次座谈会，广泛听取市党代表、人大代表、政协委员、民主党派人士、市人民政府参事、道德模范、市民代表、社区代表、乡镇街道代表、机关团体代表、企业事业单位代表等各方面代表的意见，组织专家对《条例》涉及的相关问题进行论证。3月20日—3月底，市文明办会同市人民政府法制办通过本地新闻媒体开展文明行为专题调查，共列举40多项不文明行为表现，请广大市民进行排序并提出处理建议。专班先后3次征求各区人民政府、市人民政府各部门、各人民团体的意见，并通过武汉政府法制网公开征求社会公众的意见。4月1日，市人民政府法制办会同市文明办、市人大教科文卫委员会召开立法协调会，听取各区人民政府、市人民政府各有关部门对《条例》的修改建议。4月8日，市人民政府分管领导同志专题召开立法协调会，对《条例（草案）》进行协调。4月10日，专班组织召开市人民政府法律顾问专题论证会，李述永部长全程参加会议，9名市人民政府法律顾问从各自的专业角度对《条例（草案）》提出了50多条修改建议。工作专班根据各方面的意见和建议，多次修改完善，经2015年4月20日市人民政府第126次常务会议讨论通过，形成了提请本次市人大常委会会议审议的《条例（草案）》。

三、关于立法指导思想　　

一是坚持“立法的过程就是市民文明行为宣传教育普及的过程”的理念。文明行为促进，涉及城市建设管理、市民生活等方方面面和各行各业，需要发动全社会的力量，让每个人感受到文明的氛围，让文明成为广大市民自觉的追求。要就此立法，立一部良法，同时为严格执法奠定基础，必须广泛知晓，广泛参与，做到重要法规条款来自群众，反映千万市民的呼声。因此，专班一开始就确立了紧密依靠媒体、广泛联系群众的指导思想，通过媒体开辟专栏收集市民建议，通过各区、各窗口单位发放问卷了解市民想法，广泛调动市民参与立法的热情，让立法的过程同时成为文明行为深入人心的过程。

二是坚持“奖励为主、处罚为辅”的原则。文明促进，最主要的是引导和示范，但仅靠这些还不够，还需要多管齐下。不仅要用法规明确对文明行为进行鼓励、奖励，同时也要对违法的不文明行为依法进行处罚。

三是贯彻对公职人员更加严格要求的原则。在一定意义上，规范市民文明行为，重在规范公职人员的行为。《条例（草案）》不仅对规范市民一般文明行为提出了要求，同时对国家机关、企事业单位、社会组织、新闻媒体等主体参与文明建设的职责，对公职人员的文明行为规范都提出了明确要求。

四、关于几个主要问题的说明

（一）关于文明行为促进工作的工作机制

文明行为促进，是全市上下的共同目标，任何单位和个人在其中都应有各自的职责和任务。为此，《条例（草案）》一是明确规定要构建党委统一领导、政府组织实施、社会积极参与、各方协同配合的工作机制，保障全市文明行为促进工作持续、有效开展；二是规定精神文明建设工作机构负责《条例》实施，同时对其在文明行为促进工作中的职责进行明确；三是要求政府各有关部门和单位依照各自职责做好文明行为促进工作；四是提倡企事业单位、社会组织积极参与文明行为促进工作，国家公职人员、教育工作者、社会公众人物等应当在文明行为促进工件中起表率作用，做文明行为的践行者、促进者。

（二）关于基本文明行为规范

基本文明行为规范即市民需要做到的基本文明行为，《条例（草案）》从7个方面作了具体规定：

一是公共秩序方面。规定在公共场所应当遵守禁止吸烟规定，不大声喧哗。等候服务应当依次排队。乘坐公共交通工具应当自觉遵守乘车规则，做到先下后上、主动让座、爱惜设施，不影响司机安全驾驶。饲养宠物要遵守规定，不扰邻、不影响公共卫生，不得将宠物带入公共场所。

二是交通出行方面。对驾驶机动车和非机动车的驾驶员以及行人等3种主体的交通行为作出了相应规定。

三是旅游观光方面。旅游观光应当尊重当地风俗习惯，注意保护生态环境，爱护文物古迹，爱惜公共设施，不乱刻乱画，不打闹争抢，与他人友善相处。

四是休闲娱乐方面。倡导文明科学的休闲娱乐方式，休闲娱乐时应当合理使用场地和相关设施，不影响其他公众的正常生活。重点对群众反映强烈的广场舞、室外卡拉OK活动中的不文明行为进行强调。

五是环境保护方面。单位和个人应当节约能源、循环使用自然资源，主动减少废气、废水、废物等污染物排放；节约公共场所免费提供的公共资源，维护公共场所及相关设施的完好。

六是网络文明方面。倡导文明上网，不编造、传播虚假信息，不低级媚俗，维护健康网络环境。并对网络经营者、消费者及网吧经营者提出行为规范。

七是家庭文明方面。规定要弘扬尊老爱幼、男女平等、夫妻和睦、勤俭持家、邻里团结的家庭美德。

（三）关于文明行为的鼓励及措施

《条例（草案）》第三章“文明行为鼓励”，对我市鼓励和提倡的文明行为进行了概括性列举，包括：鼓励见义勇为；鼓励和支持扶老、助残、济困等慈善公益活动；鼓励无偿献血、捐献人体（遗体）组织及器官；鼓励和支持志愿服务活动等方面。

在文明行为鼓励措施方面，《条例（草案）》一是规定市、区人民政府及有关单位应当建立文明行为奖励表彰制度；二是规定国家机关、企事业单位、社会组织要积极参加或者组织参加文明行为评选与表彰活动；三是鼓励企业对本单位职工文明行为进行奖励、表彰；四是逐步建立文明行为记录档案，按照自愿原则，对个人文明行为予以记录；五是鼓励媒体积极宣传报道市民文明行为，传播文明行为事例，促进文明行为。

（四）关于文明行为促进工作的保障和实施

一是经费保障。市、区财政部门应当将文明行为促进工作经费纳入年度财政预算，保障文明行为促进工作正常开展。

二是制度保障。建立文明行为促进工作联席会议制度，协调、解决有关重大问题，通报文明行为促进工作开展情况。

三是教育普法。教育行政部门和各类教育机构应当将文明行为教育纳入教育、教学内容，各级普法机构应当将有关文明行为规范的宣传、教育纳入普法工作范围。

四是执法保障。公安、城管、交通运输、工商等行政执法部门之间应当建立有关违法的不文明行为证据、信息共享和执法合作机制。公安、交通运输部门根据工作需要，采取有效措施，建设实时、全覆盖的道路监控系统。在查处不文明行为时，行政执法人员有权要求行为人提供姓名、地址及联络电话号码等信息。有关行政执法部门可以采取拍照、录像、笔录等方式现场记录违法的不文明行为，并作为处罚依据的事实。现场记录应当明确、具体、规范。

（五）关于法律责任

对违法的不文明行为进行处罚，国家相关法律、法规都有相应规定。《条例（草案）》第六章根据我市文明城市建设过程中存在的突出问题，分九项对不文明行为作了具体列举。这九项不文明行为都是通过市民问卷调查结果得出来的，是具有武汉特色的条款。因此，《条例（草案）》第四十五条规定：“有下列行为之一的，由相关行政执法部门责令改正，并按照有关法律、法规予以处罚：（一）驾驶机动车强行超车、随意变道、抢行的；（二）驾驶非机动车闯红灯、走机动车道的；（三）过马路不走人行横道、人行天桥等过街设施，乱穿马路、乱闯红灯、乱翻栏杆的；（四）从建筑物、车辆上向外抛撒废弃物或者随手乱扔纸屑、烟头、一次性餐盒、瓜果皮核、饮料盒罐等废弃物的;（五）随地吐痰、便溺的;（六）违反规定在公共场所吸烟，不听劝阻的;（七）携带宠物外出未及时清除其排泄物的;（八）乱贴、乱涂或者乱发小广告的；（九）随意摘采花木、踩踏草坪，破坏绿化的。”同时，为加大管理力度，对上述行为，除了依法处罚外，《条例（草案）》增加了将不文明行为人身份告知所在单位或者在一定范围内予以公开的措施，因此，《条例（草案）》第四十六条规定：“行政执法部门在对本条例第四十五条所列行为作出行政处罚决定后，可同时将处罚决定告知行为人所在单位或者社区居民委员会（村民委员会），或者在一定范围内予以公开”。

以上说明，请连同《条例（草案）》一并予以审议。