——2013年7月30日在武汉市第十三届人大常委会第十三次会议上

市人大城乡建设与环境保护委员会主任委员　谢世腰

《武汉市城乡规划条例》是市人大常委会2013年立法项目之一。委员会在常委会副主任胡绪鹍同志领导下，提前介入起草工作，按照切实解决突出问题，着力提高起草质量的总体要求，认真审慎开展一审前各项工作。

下面，我就委员会对市人民政府提请审议的《武汉市城乡规划条例（草案）》〔以下简称条例（草案）〕审议意见报告如下。

一、委员会开展该项立法工作的基本情况

根据市人大常委会工作要点的安排，委员会将协助常委会制定条例列为今年的重点工作。在深入总结去年城市综合管理、轨道交通条例和今年房屋安全、城市绿化条例等立法经验基础上，不断扩大立法民主，完善立法程序，提高起草质量。

一是加强组织领导，提前介入起草工作。2012年，条例列为常委会调研项目后，委员会与市政府法制办、市国土规划局开展专题调研。条例列为常委会2013年立法项目后，委员会派员全程参与立法专班工作，按照立法计划安排，细化责任，深入调研，扎实推进。

二是开门立法，深入基层调查研究。为了切实掌握当前城乡规划工作的实际情况，委员会结合督办今年市人大常委会“2号议案”的办理工作，尤其是在调研起草《武汉市人大常委会关于加强武汉市基本生态控制线规划实施的决定》文稿过程中，抓住规划管理、土地利用等关键节点，有针对性地开展了一系列立法调研活动。深入江岸、江汉、硚口、江夏、蔡甸、黄陂、新洲等区，听取开发建设单位、基层管理部门、街道、社区代表、村民对规划管理工作的意见，并对相关问题进行了专题研究，明确了需要解决的重点和难点问题。委员会还邀请武汉大学、华中科技大学、省建设厅等方面的专家对条例（草案）中有关问题进行了论证。

三是统筹协调，着力提高起草质量。委员会从立法动议初始直至条例（草案）确定，注重听取常委会组成人员意见，及时寄送、电邮条例征求意见稿，积极吸纳委员意见，不断完善条例（草案），确保条例（草案）起草质量不断提高。

依照立法法和我市制定地方性法规办法的规定，7月24日，委员会召开第十一次全体会议，对条例（草案）进行审议，通过了审议意见的报告；7月29日，委员会协助常委会召开立法说明会，常委会部分组成人员及有关方面同志参加会议，市政府法制办、市国土规划局负责同志回答了相关询问。　　

二、关于制定条例的必要性与紧迫性

委员会认为，随着我市经济社会和城市建设的快速发展，国务院批准的《武汉市城市总体规划（2010-2020年）》明确提出了建设“国家中心城市”和“幸福武汉”的目标，对推进“五位一体”建设，加快新型城镇化、农业产业化协调，统筹城乡发展，加强城乡规划管理都提出了新的、更高要求，原有的《武汉市城市规划条例》已经明显不能适应当前城乡规划管理工作的需要。

委员会同意市人民政府关于制定条例必要性的分析结论，认为有必要在依法制定和实施城乡规划、加强公众参与和民主决策、严格规划修改程序、加强规划实施监督检查等方面予以规范；对并联审批等行政审批制度改革成果需要通过立法给予法规支撑；对规划许可事项的范围和内容需要进一步细化；规划执法监督的内容、违法建设的处理标准等需要进一步明确。

委员会认为，条例（草案）对上位法没有规定或者规定较为原则的内容予以明确和细化，是在城乡规划法和省城乡规划条例基础上的补充与完善，有利于城乡规划的统筹管理和乡村规划编制体系的建立，对完善城乡规划体系，充分发挥城乡规划在引导调控城乡建设、优化资源配置，加快转变经济发展方式，促进经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。

三、对条例（草案）的基本评价与制度廉洁性评估审查意见

委员会认为，条例（草案）集中了各方面意见，从框架设计到具体条文数易其稿，具有合法性和可操作性。主要体现在：一是在管理体制上，对市、区、乡（镇）人民政府及街道办事处的规划管理职责进行了界定，进一步明确了规划委员会的法律地位及其职责，同时对规划主管部门及政府相关部门的规划管理职责也作了相应规定；二是按照上位法和我市城乡规划编制体系要求，对总体规划、分区规划、专项规划、控制性详细规划、修建性详细规划等不同类型、不同层次规划的编制主体和审批程序予以了细化；三是结合我市实际，条例（草案）对上位法关于城乡规划许可制度不太明确或未规定的问题进行了细化和完善，明确了并联审批、行政审批与技术审查相分离等制度，优化了行政许可办理程序。

条例（草案）借鉴和吸收外地管理经验的同时，在法条设计上注重体现武汉特点。一是撤乡（镇）建街后的规划管理问题，我市目前相当部分乡镇都已变更为“街道办事处”，但城乡规划法对街道办事处的规划管理职能没有明确规定。针对这一特殊情况，条例（草案）对这类街道总体规划的编制和审批程序作了明确规定，赋予了这类街道办事处组织编制相应控制性详细规划、村庄规划及对乡、村庄规划区内相关建设活动进行规划管理的权力；二是在总则中强调了生态宜居的规划原则，并新设立“生态宜居与历史文化特色保护”专章，对城市生态框架的构建、山水景观的维护、历史文化风貌的传承等基本要素，从规划控制保护的角度提出了相应要求，将落实党的十八大关于“大力推进生态文明建设”的精神，主动保护“大江、大湖、大武汉”的国家历史文化名城规划控制内容写进条例（草案）；三是做好与市人大常委会“关于加强武汉市基本生态控制线规划实施的决定”的衔接，将决定的核心内容“基本生态控制线内项目准入制度”在条例（草案）中予以明确，规定严禁不符合准入条件的建设项目进入生态保护范围，确保山体、水体、农田、林地、湿地等重要生态资源不受破坏；四是明确将公众参与原则作为城乡规划的基本原则，规定城乡规划的制定、实施和监督检查，应当建立健全公众参与制度，听取公众意见，接受公众监督，并且在规划的制定与修改、规划许可的实施、监督与检查等各章节中均作了相应规定。

委员会认为，条例（草案）坚持公平正义的立法价值取向，注重突出公共利益，克服部门利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，内容合法，程序完备，具有武汉特点，有较强针对性和可操作性，总体趋于成熟。

根据中共武汉市委“关于开展制度廉洁性评估工作的方案”要求，委员会依法督促市政府法制办和市国土规划局严格依照中央关于反腐倡廉各项工作要求，确保立法工作的廉洁性、合法性与科学性，尤其是在相关规划许可条款的设定上，将中央关于预防和惩治腐败的相关规定贯穿具体规范之中。委员会认为，条例（草案）在科学性、廉洁性、合理性等方面符合国家法律法规和政策，没有与法律相抵触、与政策相违背的情形，建议将该议案提请本次常委会会议审议。

四、修改意见

（一）关于条例的实施细则和相关配套规范性文件。建议市人民政府及有关部门同步做好法规的实施细则和配套规范性文件的制定工作，尤其是对有关存在违建行为的房屋，暂停办理该房屋权属登记手续的具体办法，以及在实施行政处罚决定前，城市综合管理主管部门应当将处罚内容予以公示的具体办法等，均应当抓紧制定，并与条例同时颁布施行。

（二）条例（草案）某些内容属于行政部门内部工作程序，可以在实施细则中予以规范，部分条款宜更简洁。

（三）鉴于当前设计市场存在一定的不规范行为，规划管理需对日照间距、容积率管理、公共服务设施控制等内容进行详细审查，而规划管理审批时限非常有限，建议条例（草案）明确规划部门应当依据有资质的机构提供的日照评估、技术经济指标审查等报告，对规划方案进行审查。

（四）具体意见。建议：将条例（草案）第十四条第二款第一句修改为“制定和实施城乡规划应当保护、控制城市望江、观湖、看山的景观视廊和景观带”,最后一句修改为“其建筑风格、建筑色彩应当按规划要求与周边环境相协调”。

将第二十三条第二款修改为“其他涉及空间布局与土地利用的专项规划，由市有关专业主管部门会同市城乡规划主管部门组织编制，按规定程序报市人民政府批准后，纳入控制性详细规划管理”。

将第三十条第一款第二句修改为“组织编制单位应当对原规划的实施情况进行充分论证总结，并向原审批机关报告”。

将第三十四条第二款第二句修改为“各区人民政府应当会同市城乡规划主管部门组织编制重点功能区的实施性规划”。

将第三十五条第二款中“整治改造”修改为“保护性改造”。

将第四十四条第一款中“涉及国有土地上房屋征收的，应当在房屋征收完毕确认后申请办理建设用地规划许可证”的内容删去。

未取得规划条件核实证明擅自将建设工程交付使用，是一种严重的违法行为，应当严厉禁止。因此，建议将第七十条修改为“建设单位或者个人将未取得规划条件核实证明的建设工程交付使用的，由城乡规划主管部门责令改正，对单位处10万元以上50万元以下罚款，对个人处1万元以上5万元以下罚款”。

报告完毕。