——2013年7月30日在武汉市第十三届人民代表大会常务委员会第十三次会议上

市国土资源和规划局局长　盛洪涛

我受市人民政府的委托，现就提请本次常委会议审议的《武汉市城乡规划条例（草案）》作如下说明：

一、制定《武汉市城乡规划条例》的必要性

我市于2006年制定了《武汉市城市规划条例》，该条例的实施对加强我市城市规划管理，促进城市建设，严格实施城市规划起到了积极的推动作用。但随着社会经济和城市建设的快速发展，特别是党的十八大提出了加快推进“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设”的要求，市委、市政府也提出了建设“国家中心城市”和“幸福武汉”的目标，2008年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》对统筹城乡发展，加强城乡规划管理也提出了新的、更高的要求，《武汉市城市规划条例》已经不能完全适应当前城乡规划管理工作的需要。为了进一步规范城乡规划管理工作，促进我市经济、社会和环境的协调发展，制定新的《武汉市城乡规划条例》（以下简称《条例》）十分必要。

一是贯彻落实上位法的需要。《中华人民共和国城乡规划法》已于2008年1月1日起施行；《湖北省城乡规划条例》也于2011年10月1日起施行。原《武汉市城市规划条例》在调整范围、规划编制和审批程序、公众参与、规划许可、处罚标准等方面与上位法不相一致，已不能适应目前我市城乡规划管理工作的需要。此外，由于《中华人民共和国城乡规划法》和《湖北省城乡规划条例》有的规定较为原则，有的问题没有规定，为了贯彻实施上位法，需要制定地方性法规对相关问题进行明确和细化。目前，成都、西安、杭州等12个副省级城市均已先后制定了城乡规划管理的地方性法规。

二是发挥城乡规划在城市建设中先导作用的需要。国务院于2010年3月、8月相继批复了我市城市总体规划和土地利用总体规划，充分肯定了我市在我国区域发展中的战略地位和支撑作用，明确将武汉定位为“国家历史文化名城，我国中部地区的中心城市，全国重要的工业基地、科教基地和综合交通枢纽”。通过地方立法，进一步加强城乡规划管理工作，完善城乡规划体系、管理机制、监督体系和保障体系，充分发挥城乡规划在引导调控城乡建设、优化资源配置、促进经济社会发展中的重要作用，对于我市加快转变经济发展方式，促进经济社会全面协调可持续发展，巩固提升中部地区中心城市地位，努力建设国家中心城市，具有十分重要的意义。

三是进一步规范和加强我市城乡统筹发展的需要。《中华人民共和国城乡规划法》对城乡统筹发展，加强城乡规划管理提出了明确要求。由于原《武汉市城市规划条例》只是适用于城市规划区，目前我市对乡、村庄的规划管理还比较薄弱，通过地方立法有利于城乡规划的统筹管理，完善乡村规划的编制体系，加强乡村规划实施和监督，促进城乡一体化发展。

四是进一步建立健全规划管理体制机制的需要。通过不断努力，我市“两规合一、突出主线、专项支撑、城乡统筹”的城乡规划体系全面建立，城乡规划管理工作已逐步纳入法制轨道，在管理体制和机制方面取得了一定的经验。但是，随着经济社会的发展和城乡规划工作地位的日益提高，社会各界对城乡规划管理的要求也在提高，对于依法科学制定和实施城乡规划、加强规划公众参与和民主决策、严格规划修改程序、加强规划实施监督检查等方面提出了更高的要求。此外，在管理工作中，也存在一些需要通过立法予以明确的问题，如：并联审批等行政审批制度改革的新成果需要通过立法给予法规支撑；规划许可事项的范围和内容需要进一步细化；规划执法监督的内容、违法建设的处理标准等需要进一步明确。

二、《条例》的起草经过及指导思想

《条例》列为2013年市人大常委会立法计划后，我局和市政府法制办组成工作专班负责《条例》的起草工作，并邀请市人大有关专委会和常委会法规工作室提前介入，对《条例》的起草工作给予具体指导。《条例》（征求意见稿）形成后，广泛征求了各区人民政府（含开发区、风景区、化工区管委会）和市政府相关部门的意见，并在武汉政府法制网上公开征求了社会公众的意见；在硚口区、江夏区召开座谈会，听取了开发建设单位、基层管理部门、街道、社区代表对规划管理工作的意见；邀请武汉大学、华中科技大学、省住房和城乡建设厅等方面的专家对《条例》中的有关问题进行了论证。6月27日，市政府副秘书长马泽江受市政府副市长张光清的委托，专门召集相关部门进行协调。根据各方面反馈的意见，工作专班对《条例》作了认真的研究和修改，先后数易其稿，2013年7月1日，经市人民政府第55次常务会议讨论通过，形成了提请本次常委会会议审议的《条例（草案）》。

《条例》制定的指导思想是：认真落实科学发展观，充分体现资源节约型和环境友好型的社会要求，突出规划立法的地方特色和可操作性，加强城乡规划管理和实施，促进我市经济和社会全面、协调、可持续发展。

三、《条例（草案）》主要问题的说明

（一）关于适用范围和管理体制

关于适用范围，武汉市城市总体规划明确了我市行政区域全部为规划区。按照武汉市城市总体规划的要求，《条例（草案）》明确规定，本市行政区域全部为规划区，在本市行政区域内制定、实施、监督检查城乡规划以及进行城乡建设活动，应当遵守本条例。

关于管理体制，《条例（草案）》作了以下规定：一是对市、区、乡（镇）人民政府及街道办事处的规划管理职责进行了明确界定。二是为了保证规划决策的科学性、民主性，明确了规划委员会的法律地位及其职责，并规定“市人民政府应当将规划委员会的审议意见作为规划审批与决策的主要依据”。此外，《条例（草案）》还规定新城区人民政府、开发区、风景区、化工区管委会也应当设立规划委员会，负责审议、协调所在区规定权限内的城乡规划制定和实施中的重大事项。三是对规划主管部门及政府相关部门的规划管理职责作了相应规定。

关于撤乡镇建街的街道的规划管理问题。《中华人民共和国城乡规划法》对街道的规划管理问题没有明确规定。从我市实际情况看，由于大部分乡镇都已变更为“街道”，乡镇人民政府也相应的变为街道办事处，但这些街道在相当长的时间内都需要编制总体规划、控制性详细规划，对乡、村庄规划区内的相关建设行为也有相应规划管理权限。针对这一特殊情况，《条例（草案）》对这类街道总体规划的编制和审批程序作了相应规范。同时《条例（草案）》也赋予了这类街道办事处组织编制相应控制性详细规划、村庄规划及对乡、村庄规划区内相关建设活动进行规划管理的权力。

（二）关于武汉城市特色的规划保护

我市滨江、滨湖，水资源丰富，山体众多，具有良好的自然山水条件，同时作为国家历史文化名城，拥有独具魅力的历史街区、别具风格的优秀历史建筑等文化资源，为了彰显、保护好武汉市的特色资源，确保城市总体良性发展，《条例（草案）》按照党的十八大提出的“大力推进生态文明建设”的精神，结合我市实际，不仅在总则中专门提出了生态宜居的规划原则，要求“遵循城乡统筹、保护和改善生态环境的原则，合理布局、集约节约利用土地，突出滨江、滨湖和国家历史文化名城的特色。”同时，为了进一步体现武汉地方特色，突出对自然、历史文化资源的规划保护，《条例（草案）》设立“生态宜居建设与历史文化特色保护”专章，分别对武汉市城市总体空间发展格局、城市生态框架的构建、山水景观的维护、历史文化风貌的传承等基本保护要素，从规划控制的角度提出了相应的保护要求，以求切实维护好武汉市的特有资源，使武汉真正成为一座独具风格魅力的城市。

（三）关于完善规划编制体系、明确编制主体和审批程序

《条例（草案）》对不同类型、不同层次规划的编制主体和审批程序予以了细化。按照上位法和我市城乡规划编制体系要求，城乡规划包括总体规划、分区规划、专项规划、控制性详细规划、修建性详细规划，《条例（草案）》对上述各类规划的编制主体和审批程序均予以了明确：一是规定城市总体规划由市人民政府组织编制、报国务院审批；都市发展区外区人民政府所在地的街的总体规划，由区人民政府组织编制，报市人民政府审批。都市发展区外其他街的总体规划由所在区城乡规划主管部门组织编制，报区人民政府审批。在都市发展区外建制镇的总体规划，由镇人民政府会同区城乡规划主管部门编制，报区人民政府审批。位于武汉都市发展区内的建制镇（街）不单独编制总体规划。二是规定分区规划由市城乡规划主管部门或者市人民政府确定的单位组织编制、报市人民政府审批；三是规定中心城区的控制性详细规划，由市城乡规划主管部门组织编制，报市人民政府审批。武汉东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区、武汉化学工业区的控制性详细规划由其管委会组织编制，报市人民政府审批。新城区的区人民政府所在地的街和新城区位于都市发展区内的控制性详细规划由区人民政府组织编制，报市人民政府审批；其他控制性详细规划，由镇人民政府、街道办事处会同各区城乡规划主管部门组织编制，报区人民政府审批；四是根据武汉市规划编制实际情况，明确了综合交通、历史文化名城、城市更新和旧城改造、地下空间等专项规划由市城乡规划主管部门组织编制；其他涉及空间布局与土地利用的专项规划，由市有关专业主管部门组织编制。由于专项规划只有纳入控制性详细规划才能指导城乡规划实施，作为管理的直接依据，因此，《条例（草案）》中明确专项规划“按照规定程序报市人民政府批准后，纳入控制性详细规划。”五是规定重要街区、重点景观区等重要地块的修建性详细规划，由城乡规划主管部门组织编制，报同级人民政府审批。

（四）关于规划许可

规划许可是保证城乡规划实施的法律手段。《条例（草案）》明确规定建设项目应当符合经批准的控制性详细规划以及国家、省、市规划技术规定及规范的相关要求，依法取得规划许可。规划许可包括建设项目选址、建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设规划许可等。由于上位法对规划许可的条件、程序、期限等已作了较为全面的规定，因此，《条例（草案）》主要结合我市实际对上位法关于城乡规划许可制度不太明确或者未规定的问题进行了细化和完善：在建设用地规划许可方面，明确了用地选址应当具备的基本条件，以及建设用地许可及规划条件的内容、用地性质和容积率调整情形等；在建设工程规划许可方面，明确了需要办理许可的建设项目类型、需要编制修建性详细规划的项目类型、建设工程规划许可技术审查的内容、建设过程中申请变更建设工程规划许可的情形、竣工后规划条件核实的内容等。这些规定，将为依法实施城乡规划许可，严格落实城乡规划，提供有力保障。

为了提高审批效率，方便建设单位和个人，《条例（草案）》将我市优化行政审批流程的有关成果，通过地方性法规的形式予以了固定，明确了并联审批、行政审批与技术审查相分离等制度，优化了行政许可办理程序。如在选址阶段“以划拨方式提供国有土地使用权的，市、区项目审批部门受理建设项目批准或者核准申请时，应当告知城乡规划主管部门，由城乡规划主管部门开展项目选址规划审查工作，出具选址意见书”；在建设工程规划许可阶段“建设单位在取得规划条件和土地供应相关证明文件后，可向城乡规划主管部门申请建设项目规划方案技术审核”。

（五）关于公众参与城乡规划制定和实施

城市规划直接关系到群众的根本利益，社会各界对此项工作备加关注。近年来，公众参与城市规划制定和实施的呼声日益高涨。为此，《条例（草案）》将公众参与原则作为城乡规划的基本原则，明确规定城乡规划的制定、实施和监督检查，应当建立健全公众参与制度，听取公众意见，接受公众监督。并且在规划的制定与修改、规划许可的实施、监督与检查等各章节中均作了相应的规定，如：编制城乡规划应当采取听证会、论证会或者其他方式征求专家和公众的意见；组织编制单位应当在报送审批的材料中附具意见采纳情况说明；经依法批准的城乡规划应当向社会予以公布，方便公众查询；城乡规划评估过程中，组织编制单位应当就规划实施情况听取公众意见，并予以反馈；单位和个人有权依权举报、控告违反城乡规划的行为。

（六）关于强化规划监督和严格执法管理

《条例（草案）》强化了规划监管这一关键环节，结合我市实践进行了进一步细化，明确规定了监督检查职责、建设活动事项监督检查内容，以及规划实施情况报告、信息共享机制、公示牌制度、巡查制度、违法行为社会监督等制度。

《条例（草案）》根据上位法的规定，结合我市实际明确了违法建设行为的法律责任，根据违法建设行为的不同阶段和情节轻重，由城市综合管理主管部门按照下列规定予以处理：（一）责令停止建设，拒不停止建设的依法查封施工现场；（二）尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，责令限期改正，改正后，经认定，符合保留条件的，处建设工程造价10%的罚款；（三）无法采取改正措施消除对规划实施影响的，责令限期拆除，逾期不拆除的，依法组织强制拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%的罚款；（四）未经批准进行临时建设、未按照批准内容进行临时建设或者临时建（构）筑物超过批准期限不拆除的，责令限期拆除，并可处临时建设工程造价一倍的罚款。同时，为了严格规划管理，规范规划主管部门的自由裁量权，《条例（草案）》明确了尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形。

此外，《条例（草案）》对乡、村庄规划区内违法建设处罚主体进行了明确，规定在乡、村庄规划区范围内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡（镇）人民政府、街道办事处责令停止建设、期限改正；拒不停止建设或者逾期不改正的，由乡（镇）人民政府、街道办事处组织强制拆除。

（七）关于制度廉洁性评估

按照《市委办公厅市政府办公厅转发〈市纪委关于开展制度廉洁性评估工作的方案〉的通知》（武办发〔2011〕27号）要求，市人民政府法制办对《条例（草案）》和我局《关于〈条例（草案）〉的廉洁性评估报告》进行了制度廉洁性审查，提出了审查意见，并征求了市制度廉洁性评估领导小组办公室的意见。《条例（草案）》根据国家有关法律、法规，结合我市实际，对我市城乡规划的编制、实施等作出了具体的规定。在制度设计上，《条例（草案）》严格按照“三个是否”（是否符合中央关于反腐倡廉各项工作部署要求、是否将预防腐败要求贯穿于制度建设中、是否存在容易滋生腐败的漏洞）的要求，对城乡规划管理设置了一系列制度，并且规定了相应的法律责任。

以上说明请连同《条例（草案）》一并予以审议。