——写在武汉市人大常委会审议“十一五”规划实施情况中期评估报告前夕

武汉市第十二届人大常委会将于9月24日召开第十一次会议。这次会议最引人注目的议题，当数对“十一五”规划实施情况中期评估报告的审议。这是武汉市人大常委会落实贯彻监督法和湖北省实施《监督法》办法精神，在全市中长期规划重大事项监督上做出的新探索。

　　到　位

三年前，作为由武汉市第十一届人大第四次会议表决通过的重大事项，《武汉市“十一五”规划总体纲要》曾备受各方关注。无论是代表的审议，媒体的报道，还是百姓的闲聊，有关“十一五”规划的话题总是能引起共鸣。在坊间这股巨大热情的背后，折射出的是民众对新规划下的“大武汉”所寄予的美好愿景。在通过审议表决后的两年多时间里，民众的热情曾一度把武汉市人大常委会对重大事项的监督推向了一个高潮。

然而，尽管市人大常委会以及人大代表每年对国民经济与社会发展计划的各项审议不断地推动着“十一五”规划工作的顺利进行，但实行了多年的“五年规划”中期实施情况却从来未曾进入人大监督视野，而这也逐渐成为武汉市人大常委会监督工作中所关注的一个新方向。

2007年1月1日，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》实施。规范监督程序，提高监督实效，同时成为地方人大常委会实施监督法的两大着力点。

2007年下半年，武汉市人大常委会召开的工作务虚会上，与会人员一致认为，听取和审议政府关于“十一五”规划实施情况中期评估报告是监督法赋予人大常委会的一项新的工作职责，虽然对中长期规划，政府如何评估，人大常委会如何审议都还需要探索，但监督法规定的职责必须行使到位。

于是，听取和审议市人民政府关于“十一五”规划实施情况的中期评估报告，作为落实贯彻监督法精神的一项重点被列入了市人大常委会2008年度工作计划，并向全社会公布。

“对重大事项的监督，人大不能缺位。”市人大常委会副主任陈华芳对这一审议议题的确立给出了自己的“解读”，“实施监督法的最大着力点，就是要把法律赋予的监督职能充分行使，把该地方人大做的事做足做实。”

　　先　行

2007年末，武汉市人大常委会开始频繁地接触市发改委等有关部门，就审议规划实施情况中期评估报告的具体方案进行磋商。

在经过近4个月的准备后，2008年3月中旬，市人大常委会主任会议审定通过了《关于调研市“十一五”规划实施情况的工作方案》，确定了由常委会副主任陈华芳任组长，其他五名副主任任副组长，8个专门（工作）委员会负责人为成员的领导小组。常委会将“十一五”规划纲要及49项专项规划根据各专门（工作）委员会的职责进行了分解和对口分工，并随即开始了历时五个月之久的调研工作。

“无论从调研规模、时间跨度、内容深度还是参与度等任何一方面来看，这都将是武汉市人大常委会监督工作中一次史无前例的‘大动作’。”对此，有调研组成员给出了这样的评价。

2008年5月，正当调研工作进行的如火如荼之际，一个更大的“利好”出现了——湖北省人大常委会审议通过了湖北省实施《监督法》办法。

“应该说，实施办法的出台更增添了我们做好调研的信心”让武汉市人大常委会副主任刘龙成感到颇为振奋的，是实施办法中的第二十一条———“国民经济和社会发展五年规划经人民代表大会批准后的第三年第四季度，人民政府应当将规划实施情况的中期评估报告提请本级常务委员会审议。报告对规划中的约束性指标的实施情况，应当逐项评估。规划经中期评估需要调整的，人民政府应当将调整方案提请本级常务委员会审查和批准。”

很明显，武汉市人大常委会在审议“十一五”规划中期评估报告上的“先行”，既符合了监督法的立法精神，也与稍后颁布实施的湖北省实施《监督法》办法的相关规定不谋而合，这使市人大常委会对这项工作的推进有了更足的“底气”。而随着监督法和实施办法的施行，我市‘五年规划’中期实施情况第一次被正式纳入人大监督的范畴。

　　模　式

事实上，对于武汉市人大常委会而言，在制定“十一五”规划实施情况中期评估调研审议方案之初，完全是“摸着石头过河，没有任何可供借鉴的经验。”

尽管在监督法颁布实施后，全国各地也纷纷开始探索对“国民经济和社会发展五年规划”进行监督的新思路，但此时此刻，武汉市率先开展的调研工作，显然已将市人大常委会在重大事项监督中“敢为人先”的创新意识展露无遗。

“外埠省市开展对“十一五”规划实施情况中期评估审议，主要是‘宁波模式’和‘深圳模式’。”一位参与方案制定过程的工作人员介绍说，“宁波模式”是由市政府向市人大常委会汇报，经市人大常委会批准，然后政府根据市人大常委会决议开展中期评估工作，市人大常委会审议规划总体纲要和另两个开发区规划；“深圳模式”则是直接由人大常委会选择几个重点规划项目，组织参与评估。

“不了解情况，就没有发言权。”与外埠模式所不同的是，武汉市人大常委会调研领导小组从方案确立之初，就一直坚持着这样的思路，“政府是中长期规划实施情况中期评估的主题，人大常委会是对政府中长期规划实施情况中期评估报告实施监督的主题，不论是评估工作，还是监督评估工作，都应该全面而深入，不仅要涉及到规划，而且要涉及到专项规划。”

审议的精髓在于委员的发言，而发言离不开深入的调研。“以调研推动评估，以调研强化审议。”正是在这个思路的指引下，独具特色的“武汉模式”得以出炉。

“具体来说，就是先对‘十一五规划总体纲要及49项专项规划’实施情况进行全面调研，在充分调研的基础上，再重点针对政府提交的纲要实施中期评估报告进行审议。”市人大常委会财经委主任委员高清保告诉记者，专项规划是纲要的支撑和延伸，而另一方面，纲要则是专项规划的浓缩和体现，从目前看来，“武汉模式”的最大特色就是既能严格按照监督法以及实施办法的要求操作，又能有效地保证审议质量，让常委会的审议建立在大量调研第一手资料之上。

　　亮　点

思路的确立为调研指明了方向，而在具体的调研过程中，深度与广度则决定了审议的质量和监督的成效。

从3月下旬到7月底，整整五个月的调研中，市人大各专门（工作）委员会联动各相关政府部门，把听取部门评估工作汇报与听取专家学者意见相结合，多次召开市政府部门、各区人大常委会、相关企业和单位座谈会，对相关专项规划的执行情况、存在的问题以及阶段的预测情况进行研究和分析。

“方案中明确提出调研工作要与规划实施情况中期评估工作同步进行，即政府评估，人大调研，因此市政府有关部门在进行中期评估工作的时候，都邀请了人大各专门委员会参加。”对此，高清保解释说，这样的调研方式也可以减少政府部门在评估过程中工作的重复。

由于专项规划内容涉及高达49项，因此五个月的时间里，各专门委员会几乎是马不停蹄，而相关专门（工作）委员会上门实地听取汇报的方式，使得此次调研的难度、深度、广度也都达到“前所未有”的程度。

调研工作的全面铺开，有力地推动了市政府开展“十一五”规划实施情况中期评估的工作，从各专门委员会了解的情况看，49个专项规划所对应的部门在工作中都体现出了数据求真、评估求准，进度与深度相一致的特点。

尤其值得一提的是，尽管并没有明文规定，但第三方的积极参与仍成为了“十一五”规划实施情况中期评估当中的一大亮点。“在劳动与社会保障局调研时，我们就发现，他们已经邀请了5位专家学者一同对其负责的专项规划进行评估。”高清保说，不仅如此，其他有评估任务的部门，也都提前邀请了第三方介入，“基本上都是来自大专院校，而且大多数在我们去调研之前，已经评估完毕了。”

　　碰　撞

2008年8月12日，常委会调研领导小组专题听取了市政府关于规划纲要实施中期评估情况的汇报。市发展和改革委员会主任龙正才报告了纲要中24项主要指标的完成情况。

其中，城镇职工基本养老覆盖人数、新型农村合作医疗参合率等5项约束性指标，工业固体废物处置率、全市生产总值、全社会固定资产投资等11项预期性指标以及城镇化率、农民人均纯收入等3项导向性指标均提前完成五年规划目标或者达到中期进度要求。而万元生产总值能耗、服务业就业比重、农业灌溉用水有效利用系数等5项指标则仍需加大力度推进。

报告的内容与调研中掌握的真实情况无疑会有“碰撞”，调研小组意见和建议也就有了针对性。“分析透彻，一目了然，面对问题敢于直言，不躲闪”，对于市发改委的报告，这样的评价很高很中肯，因为调研组成员很明白，什么样的分析可谓透彻，什么样的问题没有回避。

但调研小组的成员们依然没有放过报告中所反映出的一些哪怕很细小的问题。

“规划发展需要注意协调性，根据报告中有关指标所反映的情况看，近两年城乡居民收入之间的差距比例正在不断拉大。”高清保当场给大家算了一笔细帐：如果继续照现在的速度发展下去，到2020年这个比例将会达到3.4倍，“这与科学发展、社会和谐的精神不相符。”

市人大常委会副主任刘家栋也认为报告中有关锅顶山垃圾焚烧发电厂项目“进展顺利”的表述名不副实。

“据我所知，该项目2006年动工，2年时间仍没有建成，其进展应该不能说是顺利吧？”刘家栋说，中期评估中“生活垃圾无害化处理率”指标目前低于进度要求，正说明了市政府应该重视类似项目的建设。

　　建　议

尽管仍有5项主要指标没有达到进度要求，但在综合分析了“十一五”规划的特点，结合武汉市发展实际研究后，市发改委在“十一五”规划实施情况中期评估报告中，建议不对这些指标进行调整。

“与过去的五年计划相比，‘十一五’规划淡化了指令性的指标，而强化了指标的前瞻性、宏观性、战略性，因此对预期性、导向性和叙述性指标，只要不因重大自然灾害和突发事件发生方向性的改变和数量级的变化，一般可以不做调整。”对此，市发改委主任龙正才解释说，这次中期评估意在研究环境变化对规划目标带来的影响，所以重在提出应对措施，强化战略导向性。“绝大多数主要指标在预期能够完成，对于一些部门提出个别指标调整的建议，经过分析，我们认为还有时间可以努力，不应该降低目标要求。”

“‘十一五’规划总体纲要中的24项指标是经过人大会议通过的，本身具有其严肃性。”对于市发改委在报告中关于指标暂不作调整的建议，与会人员认为，即便目前看来，仍有少数指标没有达到要求，但并不意味着就应该随意改动当初既定的目标。对于没有完成进度的指标，市政府更应该“跳起来摘桃子”。

“尽管各地对评估报告审议的方式不尽相同，但都是为了更好地保证中长期规划的制定科学，实施有效。”谈起即将进入审议，市人大常委会副主任陈华芳说，这次武汉市人大常委会调研、审议“十一五”规划实施情况中期评估报告，其出发点正是为了通过监督，促进既定重大事项的有效执行。

“在监督法实施后，如何加强监督力度和实效已经是摆在各级地方人大面前一个不容回避的新课题，此次审议无疑是市人大常委会对此所作出的一次有益探索，相信这样的探索将使武汉市人大常委会监督工作再上一个新台阶。”