您的当前位置:网站首页>监督纵横

立法引领环保体制创新改革

来源:作者:彭 劲 | 发布日期:2018-11-22 | 点击次数:
——市人大常委会审议《武汉市实施〈中华人民共和国环境保护法〉办法(草案)》
  1992年,武汉市人大常委会颁布了地方性法规《武汉市环境保护条例》(以下简称原《条例》),并先后进行了两次修订。随着国家相继修订了《中华人民共和国环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等国家层面的法律,原《条例》与上位法在内容上存在着诸多不一致、不协调,已经不适应当前武汉城市发展的新趋势。在这样的背景下,2018年市人大常委会正式确立了《武汉市实施<中华人民共和国环境保护法>办法》立法项目,试图用立法引领环保体制创新改革迈上新的台阶。
 
先废后立,建立环保长效机制
  “走生态优先、绿色发展之路,继续把修复长江生态环境摆在重要位置,着力解决突出环境问题。”2018年4月,习近平总书记视察湖北时指出,长江经济带生态环境形势依然相当严峻,武汉市作为长江经济带的核心城市,在相关领域依然存在不同程度的环境问题。
  “当前我市大气、水体、土壤等污染问题尚未根治,大气污染防治压力巨大、水质状况不容乐观、农业污染防治形势严峻,未批先建、未验收先投产、违法排污、超标排放等环境违法行为屡禁不止。”市环保局局长阎忠宁对武汉市环境保护所面临的现状也有着清醒的认识。
  2016年以来,中央、省先后在武汉市开展环保督察,督察组反馈意见中涉及多个突出环境问题,并提出建立完善的环境保护长效机制的整改要求。
  “在环保执法领域,环境污染管控措施不利、执法手段过软、执法效果不明显,不利于贯彻实施最严格的环境保护制度。”阎忠宁认为,武汉市环保新形势、新要求,都迫切需要通过地方立法形式规定更加有效的环境污染治理措施和执法手段,以此建立完善环境保护的长效机制。
  2017年底,武汉市人大常委会决定废止原《条例》。考虑到我市仍需要结合当前环境保护监管工作实际,对新修订的《中华人民共和国环境保护法》的部分内容作出细化可操作的规定,且近年来我市在环保工作中的创新做法以及积累的经验也需要通过地方立法形式予以确立,因此,市人大常委会在决定废止原《条例》的同时,要求抓紧研究制定我市环境保护实施性地方性法规。
  2018年9月28日,《武汉市实施〈中华人民共和国环境保护法〉办法(草案)》提请市十四届人大常委会第十六次会议审议。本着“总结经验、完善制度、细化操作、注重实效”的原则,草案遵循了“不与上位法作重复规定”、“具有武汉地方立法特色”、“成熟的创新举措和有效经验上升为法规条款”等立法思想。
  
定人定责,完善环保目标责任制
  环境保护目标责任制是我国环境保护的基本制度,新修订的《中华人民共和国环境保护法》确认了这一制度,但相关规定较为笼统、原则,草案从三个方面对这一制度予以了细化补充。
  一是明确政府及其有关负责人的环境保护主体责任。草案规定市、区人民政府对本辖区内生态环境和资源保护负责,政府主要负责人为第一行政责任人、其他有关责任人、政府有关工作部门及其有关机构负责人按照职责分别承担责任。
  二是完善环境保护目标考核方式。环保部门根据本级人民政府确定的环境保护目标、任务,制定年度环境保护工作计划和任务分解方案,并及时核查和通报有关部门的任务完成情况。通过组织环境责任目标考核,强化各级环保部门对环境保护实施统一监督管理的职能。
  三是规定地方环境保护约谈机制,明确了约谈对象、进行约谈的具体情形、实施步骤及监督措施,并强调实行领导干部自然资源资产离任审计制和生态环境损害责任终身追究制。
  常委会组成人员在审议中也纷纷对此发表了意见。王弘岗委员认为,环境保护不仅仅是部门的责任,还应该有市民监督。媒体曾经报道了许多市民反映的环境污染问题,在省督察组督察后都得到了解决,这说明了重视市民监督的重要性。
  市人大常委会副主任丁雨也认为,办法中有关政府及其部门的责任多一些,企业及公民的环保责任涉及的很少或没有涉及,应该进一步明晰环保工作的职责边界。
  “草案的总则应该规定大的原则和方向,而不是做事无巨细的具体规定。”刘义红委员指出,政府的责任不能无限制地下放到街道,是前不久出台《武汉市街道办事处条例》时的一项立法宗旨。因此草案第4条提出的“加强乡镇人民政府、街道办事处的环境保护的能力建设,配备必要的环境保护工作人员。”还需要和刚刚出台的街道管理条例和立法宗旨结合起来仔细斟酌。
  
联防联治,强化环保监管职能
  作为草案的重中之重,第二章监督管理的内容有17条。为了强化环境保护的监督管理职能,草案依据法律法规的有关规定,对环境功能区、环境准入、联防联治、现场检查等常规环境监管制度提出了更加具体的实施性要求。
  刘传江委员认为,推动建立环保的守信纪律和惩戒机制,把企业的环保信用作为监管和政府采购、评新创优等参考意见,这个方向是对的,但草案规定分量还没有到位。
  “现在国家大力提倡生态文明建设和加强环保督察,草案中制定的仍然是一种软约束的弹性鼓励的意见。我认为在环保这个问题上,环保信用应当是硬约束的刚性要求,不应该停留于仅仅作为参考依据,而是作为衡量一个企业是否达标的重要指标和条件。”
  无独有偶,对于刘委员的意见,任伟中委员深表赞同。他指出,环境监测体系的工作量非常大,经费投入非常多。应给具有一定规模的餐饮企业安排烟道口,给下水道的排污地沟油位置都装上相应的传感器,如果超标了马上有处罚,通过这些方式,逐步完善和规划环保监测体系。同时,除了影响国家安全和社会稳定的数据外,监测数据应该向全社会公开,如果违规企业屡教不改,就应该予以暴光。
  事实上,为了提高排污者治污减排的主动性和自觉性,草案坚持从正面引导,提出了一系列鼓励创新的措施:一是在严格控制本辖区排放总量的前提下,简化项目环境影响评价审批程序;二是借助市场化机制,环保部门可与排污者签订污染防治协议,给与企业更多自主权;三是采取财政、税收、价格、政府采购、信用评价等方面的政策和措施,鼓励企业开展环境污染治理等等。
  
点面结合,防治体现武汉特色
  为体现我市“大江大湖大武汉”的水域特色,做好江城“水文章”,草案强调施行最严格水资源管理制度,不仅将省、市文件确定的相关防治措施上升为法规条款,对长江、汉江岸线一定范围内的建设项目进行严格控制,同时对水资源管理、污水污泥排放、船舶港口污染防治等方面进行了专门规定。
  而对于我市环保工作突出存在且群众反响强烈的诸如噪音、大气、土壤、危废物和农业面源污染等难点问题,草案也进行了一系列补充性规定。
  对此,刘义红委员在审议时认为,草案中“防”的内容足够多,但对于已经产生的污染区域和企业该如何去治理和整改,还缺乏相应的明确规定,应该增加有关污染治理的条款。“毕竟,既然叫污染防治,就不能只有‘防’,而缺少‘治’。”
  安卫东委员则提出,污水收集从细节的分布实施到管理,都需要很大资金解决,尤其是在农村可能达不到100%收集,建议根据现阶段实际情况,分阶段性的制定防治措施,以便于更好操作。