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在传统与创新之间的平衡与博弈

来源:作者:汪向群 谭雅婷 | 发布日期:2018-06-15 | 点击次数:
——修订《武汉市客运出租汽车管理条例》侧记
 
  2018年4月26日,武汉市第十四届人大常委会第十一次会议对《武汉市客运出租汽车管理条例(草案)》进行第三次审议。围绕这一部与百姓日常出行紧密相关、涉及多方利益调整的地方性法规,武汉市第十三届、第十四届人大常委会四年不辍耕耘,以习近平总书记关于推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治的精神为根本指针,以立法质量为第一优先考量,认真为民立良法。
 
四年调研不中断 两届接续三堂会审
  目前仍在实施的《武汉市客运出租汽车管理条例》于1998年1月25日起施行,并于2003年7月、2004年6月和2010年11月分别进行三次修正。随着经济社会快速发展,客运出租汽车行业发展和管理面临许多新情况和新问题,特别是信息时代迅猛发展,大量网约车进入客运市场,带来了方便,也产生一系列问题,原《条例》难以适应当前客运出租汽车市场发展、服务和管理工作的需要,法规必须跟上时代,与时俱进才有生命力。
  2015年,市人大常委会启动了对原《条例》的全面修订。5月19日武汉市第十三届人大常委会第二十九次会议对《武汉市客运出租汽车管理条例(草案)》进行了第一次审议。审议中,有委员提出国家对客运出租汽车行业的相关改革措施尚未出台,滴滴、Uber等新型网约车如何进行规范还没有统一的指导意见,各地还在观望,为稳妥起见,2015年7月3日市十三届人大常委会第七十一次主任会议决定暂缓将条例(草案)提交常委会继续审议,待国家相关法规政策出台之后再进行修改完善。
  法规草案虽然搁置审议,但市人大法制委员会、常委会法规工作室的立法调研工作从未止步。2016年7月26日,国务院办公厅颁布《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》,7月27日,交通部、工信部等部委联合颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。武汉结合本地实际,出台《武汉市网络预约出租汽车经营服务管理暂行实施细则》。根据立法法的规定,市十四届人大常委会再次启动了该项立法工作,将继续制定《武汉市客运出租汽车管理条例》列入2017年立法计划。2017年5月5日,市十四届人大常委会第三次会议对条例(草案)进行二审。随后,市人民政府出台《关于进一步规范巡游出租汽车经营行为的通知》,着重对化解巡游出租汽车管理中的历史矛盾进行规定。经充分征求各方意见,认为当时全市出租汽车行业营运主体之间的法律关系、权利义务、管理体制尚未完全理顺,各种矛盾仍然较多,有关方面分歧较大,立法不能回避矛盾,但要考虑出台时机,条例(草案)继续审议再次暂缓,立法调研继续深入。
  今年三四月份,在深入调查研究的基础上,市人大法制委、市政府法制办、市交委等相关方面和有关专家对条例(草案修改稿)中的一些重点难点问题进行了分析,对条例(草案修改稿)进行逐条研究,提出修改意见。市人大常委会副主任丁雨始终关注条例制定,就立法的指导思想、立法调整的内容、体例提出明确意见,就有关问题多次进行专题研究。基于我市出租车行业改革方向目前已基本确定,有关方面逐渐形成共识,4月26日,市十四届人大常委会第十一次会议对条例(草案)启动三审。
 
巡游车、网约车 传统与创新
  习近平总书记指出,重大改革要于法有据。如何制定出一部科学的客运出租车管理条例,着实考验立法者的智慧和能力。现今的出租车业态发生了相当大的变化,而且这种变化还在深刻继续,出租车不再是单纯传统概念上的巡游车,而更需面对日益多元化的网约车,这两者之间的关系如何处理?乘客、驾驶员、出租车经营公司、网约车平台公司,他们的权利、义务如何设定?市人大常委会党组书记、常务副主任刘立勇在审议时说,立法就是表达诉求、平衡利益、协调关系、化解矛盾、促进发展,要求针对问题立法,立法要管用、要有可操作性,要回应人民群众关切。
  在条例(草案)三审过程中,市人大常委会组成人员普遍对条例(草案)的大篇幅调整修改完善给予了充分认可。按照最新公布的《深化党和国家机构改革方案》要求,面对当前交通行政执法资源面临进一步整合、交通行政执法机制将发生深刻变化的实际情况,为使立法与改革更好衔接,条例(草案修改二稿)对出租车行业管理部门的职责作了原则性规定,为交通体制深化改革预留了空间。根据我市“三办”改革中客运出租汽车经营许可程序的变化和加强出租车营运服务管理的需求,进一步调整、明晰了市区两级的权责内容。进一步规范了网约车行为,在法律责任中增加了有关网约车的内容。
  而最让委员们欣慰的是,条例(草案修改二稿)更加注重了从“管理”到“服务”的理念转变。市人大常委会委员张晓玲明确指出,条例(草案修改二稿)进步很大,“对驾驶员的保护和各方面的关心明显,清楚感觉得到通过法律调整或者平衡各方面关系的理念”。
  当然,有不同利益方面存在,立法的博弈就将不断持续,对立法者也提出了更高的要求。市人大常委会委员、市人大法制委员会主任委员孙天文建议,下一步要认真研究调整出租车公司与出租车司机之间的责权平衡与利益分配等难点问题,条例(草案)内容中前面的禁止行为必须与后面的法律责任有所对应。
  而由于客运出租汽车属于公共交通范畴,如何维护乘客利益、体现乘客第一、为民立法,也是委员们关注的焦点之一。不少委员特别提出了老百姓反映最为强烈的拒载问题。对此,刘善明委员强调监管的关键在于落实,同时要畅通投诉渠道。谭刚毅委员建议在较大量的出租车集散场所,比如高铁站、机场等,要在设计上进行优化和精细化,要加强技术监控,在出入量大的集中场所加强推行图像识别等类似技术手段,通过技术手段优化服务、监督服务。刘成奎委员则建议出租车管理采取错峰错时交接班,或按照车牌号交接班等方式,保证路面出租车实际运营数量,确保百姓顺利出行。
  针对当前面临的改革要求,柳新、赵俊新等委员不约而同提出法规修改必须与时俱进,积极应对改革要求,根据改革进程及时进行调整修改,以适应改革需求,为改革提供法治保障。特别是在网约车蓬勃发展的背景下,要进一步研究保障巡游车、网约车协调发展,规范网约车平台及驾驶员行为。刘义红委员提出,要进一步强化从事网约车经营的相关规定的可操作性:“很多平台并不在本市,怎么对其进行管理和约束?目前对从事网约车经营的个人有相关规定,但他们主要是向平台提出参加网约车经营,而不是向政府部门提出参与网约车经营,在这种情况下,又该如何落实相关规定?很多新增内容需要进一步加以研究。”