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从“分散”到“集中”:探索建立政府投资监督机制

来源:作者:谭雅婷 李 勇 | 发布日期:2017-11-29 | 点击次数:
——《武汉市人民代表大会常务委员会关于加强政府投资计划审查监督的决定》解读
 
  政府投资花哪儿啦?投资方向是否合理?投资结构是否科学?能否更好发挥政府投资引导作用?怎样监督政府提高政府投资的质量和效益?……追本溯源,政府投资的资金来源于纳税人,且所涉项目又与百姓民生休戚相关,因此这些与政府投资相关的问题往往受到社会广泛关注。
  2017年9月19日,武汉市第十四届人大常委会第六次会议作出《武汉市人民代表大会常务委员会关于加强政府投资计划审查监督的决定》,通过引言和9条正文,坚持问题导向,依法行使法定职权,积极回应民声关切。
 
专项改革坚持问题导向
  2017年是全面深化改革向纵深推进的关键一年。中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》要求,完善政府投资体制,规范政府投资管理,编制政府投资年度计划,建立统一项目信息平台,加强政府投资事中事后监管。中共中央办公厅《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》明确指出,重大事项范围包括重大民生工程、重大建设项目,地方政府应当依法提请本级人民代表大会或者人大常委会审议。今年,武汉市全面深化改革领导小组将全市政治体制改革的重要任务和市级重点改革项目“探索建立政府投资监督机制”,交由市人大常委会承担。
  为完成好此项任务,市人大常委会成立了由市人大常委会党组书记、常务副主任刘立勇为组长,市人大常委会副主任胡洪春、何艳为副组长,部分专(工)委和市政府相关部门主要负责人为成员的领导小组。
  为有效推进改革任务,市人大常委会领导带队听取了市发改委等政府相关部门的情况汇报,先后赴广州、深圳、杭州等地学习考察。调研发现,从我市情况来看,市政府非常重视规范管理政府投资项目,早在2006年就出台了《武汉市政府投资项目管理办法(试行)》(以下简称《办法》),在当时情况下较好规范政府投资活动,强化政府投资项目监管,促进了政府投资项目管理水平和投资效益不断提高。但由于该《办法》出台时间较早,这几年随着政府投资发展变化较大,原有《办法》部分内容不适应当前需要,政府投资管理还存在一些问题,如:政府投资管理分散,难以全面准确把握政府投资项目总体情况;部分政府投资项目前期工作不到位,不同程度存在“三边(边勘探、边设计、边施工)”、“三超(超估算、超概算、超预算)”现象;政府投资项目广泛听取社会各界意见建议的渠道和机制还不够健全,人大对政府投资项目审查监督缺位等。特别是相比同类城市,武汉市至今仍没有一个统一口径的政府投资计划。“武汉这么大的一个城市,发改委编制的只有固定资产投资计划,而不是全方位、全口径的政府投资计划。现在我们的意见是,凡是使用市本级财政预算资金进行的项目投资,应编制成一个统一的计划,报人大审查。”在市人大常委会副主任胡洪春和部分参与调研的市人大常委会委员眼中,探索建立政府投资监督机制,这一“瓶颈”必须尽快突破。
  为此,市人大常委会提出制定出台《武汉市人民代表大会常务委员会关于加强政府投资计划审查监督的决定》(以下简称《决定》)。
  7月以来,市人大常委会组织召开5次座谈会,听取市人大专(工)委、市政府有关部门、区人大等25个单位以及11名专家意见和建议。期间,多次与市政府主要领导和分管领导沟通,就《决定(征求意见稿)》中的关键问题交换意见。在报请市委主要领导同意后,《决定》经市第十四届人大常委会第六次会议审议通过。
  最终出台的《决定》坚持问题导向,开宗明义:“市政府投资计划作为全市国民经济和社会发展计划的重要组成部分,应当纳入市人民代表大会及其常务委员会审查和监督的范畴。”“市人民政府应当对政府投资计划实行统一管理。市发展和改革部门作为政府投资主管部门,应当会同市财政及相关部门建立政府投资管理协作机制,统筹编制政府投资年度计划并组织实施。”
  同时,《决定》从政府投资资金性质、用途和使用方向三个方面,对其适用范围作出规定:一是明确资金来源全部或部分为“市本级财政预算资金”;二是适用“在本行政区域内进行的固定资产投资”;三是政府投资的资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域。这一规定赢得了市人大常委会委员们的普遍认可。
  至此,《决定》通过原则性规定,充分考虑现行体制,以全市政府投资计划的统筹管理和统一编制为突破口,推动政府投资管理更加完善、规范、高效。“《决定》在下年度计划、预算编制开始前出台的意义,就是为明年的人民代表大会更好、更实地审议新一年的计划和预算报告做准备。”
 
制度规范人大对政府投资计划审查监督
  政府投资计划是国民经济和社会发展计划的重要组成部分。《决定》第四条至第八条,从政府投资年度计划草案提请人民代表大会审查批准,到投资计划调整,到向人大及其常委会报告计划执行情况等人大对政府投资计划审查监督全过程予以了制度规范。
  《决定》第四条规定:“政府投资年度计划草案应当纳入全市国民经济和社会发展计划草案,提请市人民代表大会审查批准。”并明确规定了提请市人民代表大会审查的政府投资年度计划草案内容。
  关于政府投资计划的调整,《决定》结合武汉市政府投资的实际情况,本着依法、规范、便捷、高效的原则,对政府投资计划调整分四种情况进行了规定:一是政府投资计划在执行过程中确需调整的,市人民政府依法按程序进行调整;二是涉及重大项目增减的,应当向市人大常委会作出说明;三是参考《中华人民共和国政府采购法》和相关规定,明确调整后的年度政府投资总规模超过市人民代表大会批准的年度政府投资总规模10%的,市人民政府应当编制调整方案提请市人大常委会审查批准;四是根据国务院、省人民政府要求和应急抢险等需要临时增加的投资项目,市人民政府应当在决算期内报送市人大常委会备案。
  《决定》第七条规定:“市人民政府应当每年初向市人民代表大会报告上一年度政府投资计划执行情况,年中向市人民代表大会常务委员会报告上半年政府投资计划执行情况。”并规定了市人大常委会对政府投资计划执行情况进行监督的方式方法。第七条还进一步提出,市人大常委会“每年选取若干重大政府投资项目进行跟踪监督”;“政府投资项目应纳入统一的管理系统平台,市人民代表大会常务委员会对政府投资项目实行联网监督”。
 
明确《决定》实施的保障措施
  为保障《决定》有效实施,《决定》第九条提出:“市人民政府及其有关部门应当根据本决定制定相关实施办法或配套措施。”
  “如市政府制定的《武汉市政府投资项目管理办法(试行)》(武政 〔2005〕6号文)已实施多年,部分规定与新形势新要求不相适应,有必要依据《决定》及时修订。”市人大常委会的委员们对《决定》第九条予以了充分肯定,认为其一方面为《决定》有效实施提供了现实保障,另一方面为推动政府投资监督管理立法工作积累实践经验。