我国立法法第六十四条规定，地方立法可以就两类事项作出规定，一是为了执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
这一规定表明地方立法作为国家立法的组成部分，其主要作用在于弥补中央立法的不足，对中央立法加以补充和细化，以反映地方之特殊需求。同时，这一规定也表明地方立法应该站在国家整个法律体系的角度考虑，不要追求建立地方性法规体系，就具体法规而言也不要片面追求法规内容的全面、体例的完美，而是需要几条就规定几条，做到切实管用就行了。当然，一个只有几条或十几条的法规，看起来似乎内容不够全面，体例不够完美，但将其纳入国家法律体系进行全面考察，其配套性和完整性便显而易见了。这样的法规，不仅重点突出，特色鲜明，能让社会公众一目了然，也便于执法部门、公民、法人和其他组织学习、运用和执行，也可节省立法资源。鉴于以上考虑，笔者认为以下几类条款不应在地方性法规中加以规定。
第一类为上位法已作规定的条款。实践中，有的立法者为了追求法规体例的完美，或者为了方便社会公众，让他们手中有了法规就可不去查看相关的上位法，便将上位法的规定大量搬进地方性法规，将原本应该简短、用几个或者十几个条文就能解决问题的法规写成了一个几十条甚至大几十条的庞杂法规。这样做，首先与地方立法的目的不符。我们知道，地方性法规不是宣传稿，也不是某方面法律规定的摘要或汇编，而是在不与上位法相抵触的前提下，根据本地实际情况因地制宜解决本地实际问题的法规，抄搬上位法的规定显然不能满足本地的需要、解决本地的问题，与立法目的不符。其次，即使将某方面的上位法全部搬进法规中，一旦遇到纠纷，还得依据相关的实体法和程序法来解决。“一法在手无需查找他法”的想法未免不切实际，过于天真。再次，大量抄搬上位法的规定，必然会将地方特色淹没其中，想找出哪些是本地的规定，还得将该法规与相关上位法反复比对才行。这不仅不能方便社会公众，相反还会带来诸多不便。最后，把上位法的规定写进法规中成为地方性法规的条文，也有降低上位法效力之嫌。因此，地方性法规中不应抄搬上位法已作规定的条款。
第二类为仅仅是为了说明本条例适用于本行政区域的适用范围条款。这些年来，地方立法对法规的适用范围作出规定几成习惯。在很多地方性法规中，常常可以看到这样的表述：“凡在本省行政区域内从事某某活动的单位和个人，均应遵守本条例”，“本市行政区域内某某活动，适用本条例”。这类条文所要表达的意思，说白了就是“本条例在本行政区域内有效”。其实，本省人大及其常委会、本市人大及其常委会制定的地方性法规，当然适用于而且只能适用于本省、本市，这是不言自明的事，在法规中对此类条文还专门作出规定，其意义如何不言而喻。当然法规所要调整的对象需要特别说明的，如缩小空间适用范围，扩大或缩小调整事项的适用范围，则另当别论。
第三类为涉及刑事责任、治安管理处罚的条款。在立法过程中，为了完善处罚体系，增强法规的权威性和威慑力，保障法规的遵守和执行，立法者往往在法律责任部分设立涉及刑事责任条款，如“违反本条例构成犯罪的，依法追究刑事责任”；设立涉及治安管理处罚的条款，如“违反本条例，构成违反治安管理行为的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处理”。笔者认为这类规定其实没有必要，可以不设。其理由在于：罪刑法定是我国刑法的一项基本原则，刑法对哪些行为构成犯罪，处以何种刑罚作了明确具体规定，刑事诉讼法对如何追究刑事责任也作了明确具体规定。无论违反地方性法规还是其他文件规定，只要触犯了刑律，构成了犯罪，就必须根据刑法、刑事诉讼法的规定追究刑事责任。这是一个非常清楚、社会公众都知晓的事情。地方性法规中规定“违反本条例构成犯罪的，依法追究刑事责任”，既起不到宣传的效果，也不可能增强法规的权威性和威慑力，相反还有超越立法权限之嫌，实无规定之必要。至于地方性法规不应规定涉及治安管理处罚条款的理由在此不赘述。
第四类为涉及对国家机关工作人员行政处分的条款。地方立法中，为了防止行政权力被滥用，加强对行政执法的监督和制约，往往在法律责任一章中设立了行政处分条款，如“国家机关工作人员在某某行政管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位、上级主管部门或者监察部门给予行政处分”。这么规定看起来体现了“有权即有责，用权受监督”的法制理念，在一定程度上也体现了公平，即行政相对人违反条例要负法律责任，行政管理人员违反条例也要负法律责任。但稍加考虑便不难发现，我国行政监察法对行政机关管理人员违反行政纪律的查处，从程序上和实体上已作了明确的规定。行政机关管理人员在管理工作中发生了滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为，地方法规中是否规定如何处理，都得依照行政监察法的规定查处。此外，每部法规都这么规定，就像重复一个口号，并无多大实际意义。
第五类为一般性的复议条款和诉讼、强制执行条款。根据行政复议法第十九条的规定，地方性法规可以规定当事人对具体行政行为不服“先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼”，即所谓的“复议前置”。地方性法规根据实际情况，在必要的情况下规定某一方面的行政复议实行复议前置是必要的。但是，地方立法中，出于相对人权利受到行政权力的侵害要有救济，行政处罚决定要得到执行之考虑，大多在地方性法规中规定了相应的条款，如“公民、法人或者其他组织对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请行政复议或者不提起行政诉讼又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行”。笔者认为，此条文在权利救济、保障处罚决定的执行方面没有什么作用，顶多只能起到宣传和增加法规形式完美的作用。道理很简单，我国行政复议法、行政诉讼法对行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为（包括行政处罚决定）如何申请行政复议、如何提起行政诉讼都作了明确具体的规定，行政处罚法对申请强制执行也作了规定。行政相对人对具体行政行为不服自会按照行政复议法或行政诉讼法的规定去申请行政复议或提起行政诉讼，（行政机关在作出具体行政行为时，按照规定应当告知当事人救济途径），行政机关也知道按照行政处罚法的规定申请人民法院强制执行，当事人也会知道这一点。因此，地方性法规对一般性复议条款和诉讼、强制执行条款规定与否没有多大实际意义。
应该看到，在近几年制定的地方性法规中，一些宣传性、重申性的条款，如授权行政执法部门对地方性法规作应用解释的条款，“罚款使用省财政部门统一印制的票据”等罚没款收缴方式条款，行政机关不得超过法律、法规规定的行为、种类、幅度实施行政处罚等条款，基本上见不到了，大量抄搬上位法的问题有所减少。笔者相信，随着地方立法观念的转变，前面论述的几种条款将不会再 写进地方性法规中。 |
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