武汉市人民代表大会常务委员会

湖北省人民代表大会常务委员会：

　　文物是不可再生资源，是历史文化的重要见证和载体。我市是国家历史文化名城，历史悠久，文化灿烂，有着丰富的文物资源。目前，全市共有各级文物保护单位287处，其中全国重点文物保护单位13处，省级文物保护单位63处，市级文物保护单位99处，区级文物保护单位112处，还有一大批未公布为文物保护单位的不可移动文物，以及6万余件馆藏文物，文物的数量和质量位居全国同类城市前列。这些年来，我市高度重视文物保护工作，1988年公布施行了《武汉市文物保护实施办法》（以下称原《办法》），为我市文物保护提供了法制保障，使文物保护工作取得了较大成绩：一大批不可移动文物被公布为文物保护单位；一些濒危和年久失修的文物建筑得到抢救性维修；基本建设损毁文物的现象得到遏制，从基本建设工程中抢救出了大批地下文物；一大批重要文物古迹和馆藏文物得到有效保护；一批重要文物工程得以立项，如近年来，市人民政府斥巨资完成了汉口新四军军部旧址修缮工程、兴建商代盘龙城遗址保护工程、中山舰博物馆建设工程等，全市不可移动文物和馆藏文物均确保安全无事故；一些有重大历史价值的文物单位被辟为对外开放场所，市直国有革命类博物馆、纪念馆在全国率先对社会免费开放。

　　为了在社会主义市场经济条件下进一步加强文物保护和管理，全国人大常委会于2002年对1982年公布施行的《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）作了重大修订，由原来的33条增加到80条，完善和丰富了许多内容。随后，国务院于2003年颁布了《中华人民共和国文物保护法实施条例》（以下简称国务院《条例》）；湖北省人大常委会于2005年公布了《湖北省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》（以下简称省《办法》）。鉴于作为原《办法》直接立法依据的《文物保护法》作了重大修订，国务院《条例》和省《办法》又相继作出了很多实施性和补充性规定，原《办法》的许多内容已不符合上述三个上位法，仅对其作修订难以达到目的，有必要重新制定法规。从我市文物保护管理工作的实际情况看，也存在着一些需要通过重新制订法规加以解决的问题，如：在保护管理体制方面，需要确认全市建立文物保护管理体系，授权武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区、武汉市东湖生态旅游风景区管委会行使部分保护管理职能。在文物保护单位的保护方面，需要明确保护范围和建设控制地带的划定程序，保护范围内尚需根据我市实际增加一些禁止性规定；要赋予文物行政主管部门对在建设控制地带内进行危及文物本体安全行为的处理手段；文物保护单位保护管理责任人的确定以及保护管理责任人的责任需要加以明确。在对其他不可移动文物保护方面，也需要针对上位法的规定加以补充，如在发现或出土过文物的区域或在发现有埋藏文物表征的区域进行非大型基本建设工程前的考古调查和勘探要作出相应规定，以避免文物的损毁。在馆藏文物保护与利用方面，需要对有些文物作特别的保护规定；需要对市属国有博物馆、纪念馆如何利用收藏文物作出规定，等等。这些内容在三个上位法中大都有规定，但比较原则，有必要根据我市实际作出实施性规定；有的内容三个上位法没有规定，有必要根据我市需要作出补充性规定。鉴于上述，为了贯彻实施好文物保护的上位法，加强我市文物保护和管理，武汉市第十二届人大常委会第六次会议于2007年11月14日通过了《武汉市文物保护若干规定》（以下简称《规定》）。

　　下面，就报请批准《规定》的有关问题作如下说明：

　　一、关于政府和部门职责的规定。《规定》第三条对市、区人民政府及相关职能部门的职责作了以下规定：一是规定市、区人民政府负责本行政区域内的文物保护工作；二是明确市、区文物行政主管部门负责本行政区域内文物保护的监督管理工作；三是要求其他有关部门在各自职责范围内负责有关文物保护工作。鉴于武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区、武汉市东湖生态旅游风景区内都有不可移动文物，有的还比较丰富，市文物行政主管部门管理力量有限，有关区文物行政主管部门又难以监管，为了避免文物保护管理出现真空，《规定》授权两个开发区和一个风景区的管委会负责各自管理范围内文物保护的有关管理工作。

　　二、关于区级文物保护单位的核定公布。我市为设区的市，按照上位法的规定，核定和公布的文物保护单位一般为市级。考虑到我市历史上的四个县都公布有县级文物保护单位，几个城区也公布有区级文物保护单位。为尊重历史和尽可能地发挥各区作用，《规定》第六条确定我市不可移动文物根据其历史、艺术和科学价值，分为市级文物保护单位和区级文物保护单位，并对两级文物保护单位核定与公布的主体及程序作了具体规定。

　　三、关于对文物保护单位的保护。《规定》从以下五个方面对文物保护单位的保护作了规范：一是明确了文物保护单位保护范围和建设控制地带划定、批准、公布的程序；二是规定了文物保护单位保护管理责任人的确定和保护管理责任人的责任；三是明确了在文物保护单位建设控制地带内进行建设工程时，建设单位、文物行政主管部门以及管委会应当采取的文物保护措施；四是根据上位法，结合我市实际情况，对文物保护单位保护范围内有损文物的行为作了禁止性规定；五是严格控制和规范在文物保护单位保护范围内进行影视拍摄或演艺活动。

　　四、关于对其他不可移动文物的保护规定。第一，对古文化遗址内的禁止性行为作了规定。上位法要求县级以上人民政府设置专门机构或者指定机构负责古文化遗址的管理，但如何管理，对古文化遗址如何保护未作具体规定，特别是对暂不适宜进行抢救性考古发掘的古文化遗址的保护未作具体规定。鉴于当前人为破坏古文化遗址的情况比较突出，规定禁止在古文化遗址内倾倒腐蚀性物品、种植有损古文化遗址的植物或者进行挖掘、取土、打桩、顶进、钻探、采石等作业。第二，对特定区域的基本建设工程的考古调查、勘探作了规定。上位法仅规定大型基本建设工程应进行考古调查、勘探，而在我市有些区域，如在发现或者出土过文物的区域或者发现有埋藏文物表征的区域进行的非大型基本建设工程，因未考古调查、勘探，发生过一些破坏地下文物的情况。为此，规定对在这类区域进行的建设工程应事先报请进行考古调查、勘探；同时，为了方便建设单位了解这类区域，避免行政行为的随意性，还规定这类区域的具体范围，由市文物行政主管部门划定报市人民政府批准后予以公布。第三，规定国有不可移动文物使用人的迁出。过去我市所有依托文物保护单位建设的博物馆、纪念馆，都是在计划经济条件下，采取由政府安置的办法解决。随着市场经济的发展，传统作法引发的矛盾日益突出，我市在汉口新四军军部旧址纪念馆和中共“五大”会址纪念馆建设中，均采取由政府给予补偿的方式将原使用人迁出，这既有利于保护利用国有不可移动文物，又有利于保护使用人的利益。这种做法，上位法没有规定，有必要写进地方性法规。因此，第十八条规定：“市、区人民政府根据保护、利用国有不可移动文物的需要，将国有不可移动文物辟为博物馆、纪念馆或者参观游览场所的，应当采取合理安置或者补偿等方式安排国有不可移动文物的使用人迁出。”

　　五、关于行政处罚规定。《规定》对处罚条款的设定原则是：对违反规定的行为，三个上位法和其他相关法律、法规有处罚规定的，从其规定；没有处罚规定的，根据上位法的有关规定，在地方性法规权限范围内予以设定。基于这一考虑，法规对违反《规定》的几种行为设置了处罚，其处罚种类和罚款幅度符合上位法规定。

　　以上说明请连同《规定》一并审查。