人大加强司法监督与保障司法独立，这是地方人大及其常委会履行监督职责的一个难点。如何既不失职，又不越位，监督法实施前后，武汉市人大常委会不断探索和创新，找到了监督审判、检察、公安机关办案的有效手段——办案质量检查，这一举措在提高办案质量、完善办案制度、促进公正司法方面，发挥了积极作用，受到广泛好评。

　　顺乎民意，监督司法机关工作出新招

　　2008年4月27日，武汉市人民检察院九楼会议室，市人大常委会副主任郑永新及常委会部分组成人员、市人大代表正在听取今年办案质量检查情况汇报。在座的检察长及各处（局）室负责人聚精会神地听取意见。由此，拉开了今年市、区两级司法机关办案质量检查的序幕，下一站将是市中级人民法院、市公安局。

　　“从接受市人大常委会办案质量检查，到主动向市人大常委会报告执法情况，经过7年的实践，办案质量检查已得到司法机关的广泛认同。”市人大内司委副主任委员范国栋欣喜地表示。

　　范国栋介绍，武汉市人大常委会监督司法机关办案质量，2002年开始探索，2005年制度化，近年来监督成效明显。

　　“顺乎民意”，是2002年市人大常委会探索监督司法机关工作的主要动因。1999年起的市十届人大历次会议上，人大代表历数司法不公、执法不严的案例；市人大常委会办公厅信访处每年接处的7000余件信访中，涉及司法机关的占50%以上。民意呼吁要加大对司法机关工作的监督力度。

　　然而，人大常委会如何监督司法机关？要不要查阅案卷？检查具体案件会不会有干预司法机关独立办案之嫌？

　　蔡仲玉，曾任市中级人民法院院长，时任市十届人大常委会副主任，分管内务司法委员会，在法学领域造诣很深。在对全市各区人大常委会监督司法机关工作的探索实践进行调研后，力推对公检法三机关开展执法检查：“司法机关执行法律情况的好与坏，是从一件件具体案件办理质量的优与劣中反映出来的，脱离具体案件谈执法质量，显得十分苍白。”

　　2002年，市人大常委会决定对法院、检察院、公安局三机关办案情况进行专项检查，办案质量的检查和探索开始起步，当年刑事案件办理情况被列入检查重点。

　　2003年，市人大常委会归纳人大代表的意见，结合信访反映的问题，确定检查的重点：市中级人民法院被上级法院改判或发回重审的案件、作无罪判决的案件、检察机关提出抗诉的案件、本院决定再审的案件；市检察院自行侦查的案件、决定不批捕的案件、决定不起诉的案件；市公安局应立案而未立案的案件、刑事拘留后未报捕的案件、批捕后未移送起诉而作其它方式处理的案件（简称“十类案件”）。

　　市十一届人大常委会副主任王成宇也认为：“执法检查不应针对某一具体案件实施‘个案监督’；应以检查某一类案件为主，解决共性问题；发现问题，只提出原则性意见，由司法机关具体纠正。否则市人大常委会就成了法官的高一级法官。”

　　2004年，检查的重点定格“八类案件”：市公安局确定检查当事人提出国家赔偿申请，检察机关作出不批捕决定后公安机关提请复议、复核，公安机关作出行政拘留处罚决定后当事人申请行政复议三大类案件；市检察院重点检查当事人提出国家赔偿申请，作出不批捕决定后公安机关提请复议复核，批捕后作不起诉、撤案处理及起诉后被判无罪，自侦案件作撤案、不批准逮捕、不起诉以及起诉后被判无罪三大类案件；市中级人民法院重点检查被二审、再审改判或发回重审案件，国家赔偿二大类案件。

　　确保司法机关独立办案成为办案质量检查的一道“红线”，市人大常委会强调，检查中所涉及的案件必须是上年度已经办结的案件。

　　这种被称之为“类案监督”的方式，查找出了执法工作中的不足，受到司法机关的欢迎；加之，市、区人大常委会上下联动，推动了全市司法机关严格依法办案，效果明显。

　　检查手段：指定检查和调卷抽查并用       

　　市中级人民法院某法官接办公室通知：由于人大代表反映和群众上访的案件中，涉及你审理的案件较多，你近两年承办的全部案件必须接受市人大内司委的检查；如阅卷中遇到不明之处，随时通知你接受询问。

　　这种点名检查某位执法人员承办案件的作法，叫“以人点查”；它的孪生兄弟是“以类点查”，即“点查”反映集中的某一类案件，两者合称为“指定检查”。

　　从2003年起，办案质量检查已不再局限于听公、检、法三机关的汇报，而开始抽查司法机关已经审结的案卷。检查手段，除上面提到的“指定检查”外，还有“调卷抽查”。

　　当年3月，一份《关于开展专项执法检查的通知》发到市公、检、法三机关负责人手里。要求2002年办结的案件接受市人大常委会的案卷抽查。

　　为解决专业人员不足的问题，成立市公检法三机关执法检查领导小组（以下简称检查组），从区人大常委会和市公、检、法、司机关中抽调经验丰富的办案人员，组成三个阅卷小组。

　　检查方式，既不大包大揽，也不放任不管，采取公检法三机关自查为主、市人大常委会抽查为辅，充分发挥司法机关自身的作用。

　　7月初，三家司法机关自查告一段落后，检查组分赴公、检、法三机关，从案件登记名册中随机抽出5个序号，档案管理人员随即调出5本案卷，共15本案卷交检查组。这被称为“调卷抽查”。

　　7月中旬，检查组所属的三个阅卷小组逐一查看案卷，填写《调卷抽查登记表》，实行一案一表，逐项填写案件当事人、案由、事实、证据、处理情况、是否公正、阅卷人建议、检查组建议等项，阅卷工作非常细致。抽查的15案中，发现公安、法院各有2件、检察院有1件存在疑问，通知办案单位再次审查。审查结果，逐案再报检查组。

　　在9月25日召开的市十一届人大常委会第六次会议上，时任内务司法委员会副主任委员的申晓明列举了司法机关办案中存在的主要问题：市公安局破案后疏于提取证据、告知犯罪嫌疑人权利义务不及时、个别案件把握罪与非罪不准确；市检察院自侦案件线索初查率和成案率低、法律监督职能在某些方面还不够到位；市法院少数案件定性不准、量刑不当、部分裁判文书中说理不透、遗漏事项、文字差错等。

　　“问题点得准、剖析很深刻、发言客观公正、用事实说话。”列席会议的三机关负责人震动很大。

　　三家司法机关根据《武汉市执法责任制工作条例》的规定，分别给予7名办案人员行政、经济处分，调卷抽查的5起有过错案件依法得到纠正。

　　2003年的办案质量检查在市区司法机关中引起很大反响，各家举一反三，建章立制。市公安局将查出的2件错案，编成案例，下发全局干警；鉴于检查组提出立案、侦查、报捕、移送起诉等环节衔接不紧的问题，7月1日起，将立案至移送起诉各流程审核工作归口法制处（科），全程监督和规范化管理。其他司法机关也纷纷查遗补漏，建立和完善各项工作制度，市人大常委会监督工作推动了依法办案。

　　作出决议，“办案质量检查”规范化

　　经过4年的探索，办案质量检查工作取得了明显成效，但在实践中，因各区作法不一致，引发较多争议，迫切需要形成可操作性的制度规范。

　　2005年5月初，市人大内司委召集十三个区人大常委会法制工委负责人进行了专题研讨，与会人员就一些热点问题展开了讨论。

　　市十一届人大常委会副主任王成宇介绍说，讨论的核心有九个字：“是什么”、“为什么”、“怎么做”。

　　所谓“是什么”，就是监督司法机关工作的活动，称为专项执法检查是否妥当，是否反映了受监督主体——司法机关，这一特定对象。

　　所谓“为什么”，就是办案质量检查，它到底是工作监督还是法律监督？

　　所谓“怎么做”，就是市、区两级办案质量检查需要从哪些方面进一步规范？

　　研讨的成果，为市人大常委会出台“办案质量检查”的规范性文件奠定了基础，统一了思想。

　　2005年7月28日，《武汉市人大常委会关于建立听取和审议法院检察院公安局办案质量检查情况报告制度的决议（草案）》提交市十一届人大常委会第十九次会议审议。

　　时任市人大内务司法委员会副主任委员的申晓明在介绍决议形成过程时说：“司法工作的重点是办案，办案的关键在质量，可以说，办案质量就是司法工作的生命线。人大常委会在对司法工作的监督中理所当然应牢牢把握办案质量这个关键和重点。”

　　该决议还作了下列规定。

　　“人大主导、三家自查、做好审议、促进整改”，检查主要依靠司法机关，督促健全内部制约机制，人大检查监督，也由“一线”退至“二线”。

　　检查案件范围，原则上是公检法三机关上年度办结的案件；重点由各司法机关自行确定。市人大内司委根据人大代表和人民群众的反映，也可以向公检法三机关提出检查的重点；并列入司法机关“必检”范围。检查情况报送市人大常委会审议。

　　检查方式包括指定检查（又称“点查”）和调卷检查（又称“抽查”）。“点查”，可分为“以人点查”、“以类点查”两种情形。“点查”和抽查的案件，可不受检查重点范围和办结年度的限制。

　　市区人大常委会上下联动，同步开展办案质量检查，扩大检查效果。

　　该决议（草案）在常委会组成人员中获得一致好评，高票通过。

　　“决议的通过，规范了办案质量检查工作，市、区人大常委会监督司法机关有章可循了。”区人大常委会法制工委的同志赞叹道。

　　以该决议为契机，自2006年开始，市、区两级人大常委会同步开展的办案质量检查也由检查三机关相互流转的案件，转化为司法机关主动自查内部流转的案件，以自查自纠为主。

　　市人大常委会“点查”的2005、2006两个年度的具体案件中，市公安机关有3件，复查后，确认为依法办理。市人民检察院有1件，复查后，确认为依法办理；市中级人民法院有1件，复查后，发现存在超时限审理、转为普通程序后仍用简易程序审理等问题，责成区法院在全院通报批评，举一反三，防止类似问题再次发生；责任法官亦作行政处分。

　　渐入佳境：司法机关“自检”成常态

　　“通过每年开展的办案质量检查，督促依法纠正司法不公的案件，日积月累，长期工作，司法机关办案质量有一个大的进步。”谈起办案质量检查的初衷，市人大内司委副主任委员范国栋感到欣慰。

　　范国栋还介绍，2007年监督法施行后，办案质量检查被列为听取和审议专项工作报告的监督方式。根据监督法的要求，增加透明度：检查重点范围确定后向社会公示，征求人大代表和人民群众的意见，以便“对症下药”；检查过程中，邀请人大代表、律师参与调卷抽查；三机关向市人大常委会会议所作的专项工作报告、常委会会议的审议意见、三机关对常委会会议审议意见的研究处理情况，均通过武汉市人大常委会网站向社会公布。

　　公开透明，司法机关更加注重了在完善制度、加强检查、严格奖惩上练“内功”。

　　自2002年起的7年间，根据《武汉市执法责任制工作条例》的规定，市中级人民法院先后对80名干警作了警告、全院通报批评、诫免谈话、扣发目标管理奖的处理；市人民检察院对12名责任干警作了大会批评、扣发津贴的处理；市公安局对14名干警追究了经济和行政责任，当事干警过错责任得到追究，广大干警受到教育。

　　处罚只是手段，警示才是目的。司法机关完善制度，建立案件质量长效管理机制，引入ISO标准，加强案件质量管理，甚至把文书制作、办案纪律等都列入考评范畴。

　　“就像机动车司机一样，交警和红绿灯只是外部条件，关键是要制约人。办案质量检查的最终效果是要让司法机关内部形成一套完备的监督制约机制，养成严格自律的习惯。”东西湖区人大常委会法工委主任张承松形象地说。

　　7年的办案质量检查中，各司法机关逐步建立了完备的内部制约机制，自查频率加快，除年度自查之外，还实行季度自查、每月自查。纪检、政工、法制、信访等部门密切配合，严把案件“入口”至案件“出口”各关卡，形成衔接紧密的执法监督体系。

　　人大监督、法律监督、舆论监督等多种外部监督机制也同时运行。主动与人大代表联系并定期通报工作，工作中的重大事项及时向市人大常委会汇报，是三机关接受监督的共同作法。

　　2008年3月，市人大内司委陆续收到市中级人民法院、市人民检察院、市公安局的邀请函，邀请市人大常委会组成人员、市人大代表听取各家办案质量自查情况汇报。

　　“始于2002年的办案质量检查收获最大的是：公、检、法三机关或半年、或一季度，自行启动内部制约机制，形成‘自检’习惯，办案质量检查这一外部监督机制催熟了自我约束的内部工作机制。”市人大内司委副主任委员范国栋评价说，“更为重要的是，司法机关自觉接受人大监督的意识增强了；司法干警尊重法律、维护法律、执法为民的意识也逐渐提升，办案质量检查渐入佳境。”