——2007年6月26日在武汉市第十二届人大常委会第三次会议上
市人大法制委员会主任委员 田传平
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
4月24日，市十二届人大常委会第二次会议听取了市人民政府关于《武汉东湖风景名胜区条例（草案）》〔以下简称条例（草案）〕的说明和市人大城环委关于条例（草案）的审议报告，对条例（草案）进行了审议。审议意见认为，重新制定该条例，对于加强东湖风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源，具有重要意义。同时，委员们对条例（草案）出台的时机、东湖风景区总体规划与条例（草案）之间的关系、保护与开发利用的关系、法律责任的设定等方面提出了近70条次的修改意见和建议，涉及5章30多个条款。会后，常委会法规工作室会同市人大城环委、市政府法制办、东湖风景区管委会认真研究了审议意见，对条例（草案）进行了修改。5月14日，市人大常委会副主任吕金芝带领法制委、城环委、法规工作室有关人员就有关审议意见到东湖风景区进行了专题调研；5月21日，法规工作室就条例（草案）有关审议意见向主任会议作了专门说明；5月28日，召开部分常委会组成人员座谈会，就修改情况征求意见；随后，对条例（草案）作了进一步修改。5月31日，市人大法制委员会召开全体会议，对修改情况进行了审议。同时，将修改后的条例（草案）通过市人大常委会网站向社会公开征求意见。此后，根据法制委员会的审议意见和市民的修改建议，对条例（草案）再次作了修改，形成条例（草案修改稿）。经统计，修改涉及条例（草案）34个条文。6月11日，市人大常委会主任会议听取了法制委员会关于条例（草案）修改情况的汇报，决定将法制委员会提出的条例（草案修改稿）提请本次会议审议。现将主要修改情况汇报如下：
一、关于重新制定条例的必要性与东湖风景区管理体制问题
有审议意见认为，原东湖风景名胜区管理条例尚在执行，重新制定条例是否有必要。对于这个问题，我们根据市政府的说明以及调研所掌握的情况作进一步说明。
原《武汉东湖风景名胜区管理条例》从1998年实施至今，取得了明显的成效，但随着形势的发展，东湖风景区在很多方面发生了变化，如东湖由城郊型风景区转变为城中型风景区，周围环境发生较大改变，游客逐年增加，加强旅游管理、引导景区内的单位和个人调整产业结构已势在必行；现有的东湖水体保护方式增加，除了防止污染外，还要实行综合整治，开展清淤、生态修复等工作，防止对水体、水面的占用、围圈、填堵、分割等。另外，2006年国务院出台的《风景名胜区条例》本着从严保护风景名胜资源的宗旨，对风景名胜区的保护、管理以及法律责任等方面较原《风景名胜区管理暂行条例》作了更严的规定，东湖风景区也应当与之相适应，针对上位法未予规定的内容，要增强保护、管理的力度。这些都亟需通过立法来加以调整、规范，以适应东湖风景区保护、开发、利用和管理的实际需要。尤其应当指出的是，为解决东湖风景区多头管理、条块分割等管理体制方面的问题，努力把东湖打造成全国一流和世界知名的生态旅游区，在充分调查研究，借鉴外地经验的基础上，市委于2006年对东湖风景区的管理体制、管辖范围进行了调整，决定设立市东湖生态旅游风景区管委会，作为市人民政府的派出机构，对风景区实行统一管理；扩大了风景区范围，由风景区托管原属洪山区、武昌区管辖的部分村、场、社区、单位以及市马鞍山森林公园等。目前，管理体制已基本理顺，相关管理职能已移交完毕。根据行政机关必须依法行政的原则，风景区管委会按市委要求行使新的行政管理职权需有法律依据。这些都需通过立法加以明确。因此，重新制定《武汉东湖风景名胜区条例》是很有必要的。
二、关于风景区总体规划与条例之间的关系问题
有委员提出，东湖风景区在修订总体规划的同时重新制定条例，是否会出现两者不相适应的问题。对此说明如下：首先，修订总规与重新制定条例两者的目的是一致的，都是为了保护好、利用好东湖风景资源。同时，两者在保护利用的具体内容方面也有共同性。就保护而言，都要防止东湖水体被污染，提高水质，保护好植被、地形地貌，防止建设不符合东湖风景资源保护利用需要的建筑物、构筑物；就利用而言，两者从不同的角度将风景区资源定位在用于旅游观光。其次，条例（草案）能适应总规的变化。如条例（草案）第十四条明确规定了在东湖风景区内的建设项目必须符合风景区总体规划、详细规划和土地管理规定。即在新的总规出台前，建设项目要符合现行有效的总规；新的总规出台后，建设项目要符合新的总规。再次，规划与条例各有侧重。条例侧重规定行为规范及相应的法律后果，规划侧重的是技术规范，包括风景资源分类及评析、生态环境整治与绿化规划、旅游接待规模分析与预测、基础工程设施规划等内容。条例确立规划的地位，保障规划的实施。而规划则为条例规范的相关内容提供相应技术标准，两者互为补充，相得益彰。尤其需要说明的是，重新制定条例的主要依据是国务院《风景名胜区条例》，而非总体规划，因此总规的修编是否完成并不是重新制定这项法规的前提条件。加之目前总规修编工作尚在前期研究阶段，短时间内无法完成。如果等总规修编工作完成后再修订法规，将影响行政管理部门的执法和管理工作，不利于加强对东湖风景区的保护。
还有委员提出条例（草案）应对规划的法律地位进一步明晰化。据此，将条例（草案）第九条修改为“风景区总体规划、详细规划按照国务院《风景名胜区条例》的规定进行编制。经批准的风景区总体规划、详细规划是风景区保护、建设、管理和利用的依据。任何单位和个人在风景区内开展相关活动，都应当遵守风景区总体规划、详细规划，服从规划管理”（草案修改稿第九条），同时删除条例（草案）第十条第二款（草案修改稿第十条）。
三、关于保护与开发、利用的关系问题
有委员提出风景区应以保护为主，不要把开发写进法规；也有委员提出，保护是第一位的，应实行分层保护；还有委员认为，条例（草案）涉及管理的内容较多，促进发展的内容较少。我们认为这些意见涉及保护与开发、利用的关系问题。国务院《风景名胜区条例》明确规定“要坚持保护优先，开发服从保护的原则”，条例（草案）从保护性条文的数量、内容上看，体现了这一原则：一是设立资源保护专章，规定对风景区内的景观和自然环境实行严格保护，不得破坏或者随意改变。二是重点突出了对东湖水体的保护。如明确市人民政府应当组织市相关行政主管部门编制东湖水域综合整治规划，采取措施完善排水管网设施，开展清淤、生态修复等工作，改善东湖水质；要求风景区管理机构对风景区内湖泊进行勘界，划定湖泊规划控制范围，设立保护标志，明确保护责任单位等。三是在规划与建设一章中涉及建设的条款大多有保护的内容，尤其是第十四条规定，在风景区内的建设项目，必须坚持保护优先，开发建设服从保护的原则。关于利用方面，条例（草案）把东湖定位在旅游观光资源的位置，在第四章中既设定了保护风景资源内容，也设定相关旅游管理规范，体现了严格保护的原则。
四、关于法律责任问题
有审议意见认为，国务院《风景名胜区条例》对违法行为的处罚额度在原《风景名胜区管理暂行条例》设定的额度基础上有较大提高，而条例（草案）对有的违法行为的处罚标准偏低，对不同违法行为的处罚存在不尽平衡的问题。据此，根据《风景名胜区条例》第四十五条，将条例（草案）第五十二条第二项修改为：“占用、围圈、填堵、分割东湖水体、水面的,责令其停止违法行为，限期恢复原状，没收违法所得，并处以五万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并处以十万元以上二十万元以下的罚款”（条例修改稿第五十二条）。
有审议意见认为，条例（草案）中法律责任的设定应与我市已颁布的其他地方性法规中的相关规定相衔接。据此，将条例（草案）第五十三条修改为：“从事生产经营的单位、个人，未遵守安全管理规定，超容量接纳游客或者在无安全保障区域开展游览活动的，由风景区管理机构责令其停止违法行为，限期改正；拒不改正的，责令停业整顿”（草案修改稿第五十三条），以与《武汉市旅游条例》的有关规定相一致。
另外，有审议意见认为，条例（草案）应进一步增强针对性和可操作性，增加一些刚性规定。据此，我们在修改中把握以下原则，即凡需具体规定的内容，在以往我市其他法规中已有规定，比如《武汉市旅游条例》、《武汉市湖泊保护条例》、《武汉市城市绿化条例》等法规中已作了相应规范的事项，而本条例（草案）并未针对这些事项提出更高管理标准或更严格的要求，一般不再作重复规定。如果在本条例中需作更为严格规定的，则另行规定。
五、关于对其他内容的修改
1、根据审议意见，删除条例（草案）第六条第一款中的“建立集中审批和并联审批制度”（草案修改稿第六条）。
2、根据审议意见，删除条例（草案）第十三条第三款“鼓励单位和个人在风景区内投资、捐资兴建景点和基础设施”（草案修改稿第十三条）。
3、根据审议意见，将条例（草案）第十五条第二款中的“必要时组织专家论证”删除（草案修改稿第十五条）。
4、根据审议意见，将条例（草案）第十七条修改为“风景区内建设项目必须按照规定标准配套进行绿化” （草案修改稿第十七条）。
5、根据审议意见，在条例（草案）第二章中增加一条作为第二十一条，即“市人民政府应当根据风景区总体规划，对风景区外围保护地带的景观特色、生态环境和污染防治等提出要求，由有关区人民政府负责实施” （草案修改稿第二十一条）。
6、根据审议意见，删除条例（草案）第二十三条中的“按照水域、绿化用地、外围控制范围”的内容（草案修改稿第二十四条）。
7、根据审议意见，将条例（草案）第二十六条修改为“禁止将未经处理，或者经处理未达到规定排放标准的生产、生活废水，直接或者间接排入东湖水体。东湖水域范围内禁止新增排污口。现有的排污口，排放污水超过规定排放标准的，应当限期治理；逾期不治理或者治理未达标的，应当关闭”（草案修改稿第二十七条）。
8、根据审议意见，将条例（草案）第二十七条中的“遮掩”修改为“分割”（草案修改稿第二十八条）。
9、根据审议意见，将条例（草案）第二十八条第二款中的“逐步”修改为“限期”；将条例（草案）第二十九条第二款中的“逐步改变”修改为“采取有利于保护水体的” （草案修改稿第二十九条、第三十条）。
10、根据审议意见，将条例（草案）第三十条中的“应当在风景区管理机构指定地点倾倒”修改为“应当按风景区管理机构规定的地点和方式倾倒”（草案修改稿第三十一条）。
11、根据审议意见，删除条例（草案）第三十三条。
12、根据审议意见，将条例（草案）第四十条修改为“风景区管理机构应当科学确定各景区、景点的环境容量、游览接待容量和游览线路，保护风景区生态环境，保持良好的旅游秩序”（草案修改稿第四十条）。
13、根据审议意见，将条例（草案）第四十一条第一款修改为“风景区管理机构应当加强风景区内的安全管理，制定突发事件应急预案，明确救助机构和救助人员职责；在危险处设置安全警示等标牌和防护设施；督促有关单位建立健全安全生产制度，做好安全防范工作”（草案修改稿第四十一条）。
14、根据审议意见，删除条例（草案）第四十二条第三款中的“尾随兜售商品或者服务”，并增加“禁止出售假冒伪劣商品”的内容（草案修改稿第四十二条）。
15、根据审议意见，删除条例（草案）第四十三条中的“出售门票应当经风景区管理机构审核”，将该条修改为“风景区内各类景区、景点（含主题公园）的门票价格由风景区管理机构报市价格行政主管部门按照法律、法规规定批准后执行”（草案修改稿第四十三条）。
16、根据审议意见，删除条例（草案）第四十五条第二款（草案修改稿第四十五条）。
17、根据审议意见，将条例（草案）第四十六条中的“和娱乐活动”删除（草案修改稿第四十六条）。
18、根据审议意见，将条例（草案）第四十八条第一款修改为“风景区内从事观光游览服务的车辆、船舶驾驶员，应当取得有关行政主管部门核发的驾驶和营运证（照）”（草案修改稿第四十八条）。
此外，还对部分条款顺序和个别文字作了调整和修改。以上报告，请连同条例（草案修改稿）一并审议。 |
