——2007年4月24日在武汉市第十二届人大常委会第二次会议上

市人大城乡建设与环境保护委员会主任委员　罗国风

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

　　东湖风景区是我市唯一的国家级风景名胜区，也是我市旅游业发展的主要载体和最具潜力的增长点。东湖风景名胜区在我市经济社会发展和环境创新中具有十分重要的地位和作用。如何依法规划、建设、保护和利用东湖风景名胜区一直是市人大常委会关注的重点，市人大城建与环保委员会做了一些相关具体工作。

　　早在2003年，委员会就将条例的重新制定工作列入了立法调研项目。2005年，委员会会同市政府法制办和东湖风景区管理局组成了立法起草工作专班，着手立法前的准备工作。市十二届人大一次会议后，市人大常委会副主任肖常谷带领委员会负责人一行于2月初专门就条例制定工作到东湖风景区管委会进行了调研，并向常委会提出了列为今年立法计划的建议。制定条例列入常委会今年的立法计划后，委员会与常委会法规工作室提前介入了条例的制定工作。多次就1998年公布实施的《武汉东湖风景名胜区管理条例》执行中的经验和问题、国务院新颁布的《风景名胜区条例》中的一些新规定、市委市政府对东湖风景名胜区的新要求以及兄弟城市这方面立法的情况，听取了市政府法制办和东湖风景区管委会的情况汇报。着重就重新制定条例的必要性，立法中需要设立的主要内容及其合法性、可行性等问题会同法规室、法制办等部门进行了专题研究。考虑到条例涉及的面广，需要调整的事项较多，与政府职能部门和相关的城区关系密切，为了力求科学、公正，督促有关部门组织专家论证，充分听取并尽可能吸收专家意见。市人民政府常务会议讨论通过条例（草案）后，市人大常委会分管副主任和委员会负责人一行又专门听取了东湖风景区管委会和市政府法制办负责人的综合情况汇报，并就提交常委会一审前的有关工作作了部署。委员会在收到市人民政府提请常委会审议的条例（草案）后，召开了有关城区人大常委会和12个政府职能部门参加的座谈会，听取他们对完善条例（草案）的意见。4月11日，举行了委员会第二次会议，委员们对市人民政府提请市人大常委会会议审议的《武汉东湖风景名胜区条例（草案）》进行了认真审议。4月16日，协助市人大常委会组织召开了条例（草案）立法说明会，向常委会组成人员汇报了立法情况并对条文作了解读说明。现将委员会的审议意见报告如下：

　　一、制定条例是非常必要的，也是可行的

　　制定条例对于加大风景区的管理、保护力度，提升景区文明窗口形象；对于整合我市旅游资源，激活景区生产要素，实现可持续发展；对于依法赋权、统一管理、合理利用、依法行政、确定改革成果，进一步推动景区改革具有十分重要的意义。委员会赞同市人民政府在提请审议的条例（草案）议案中就立法必要性所作的说明。委员会认为，1998年公布施行的《武汉东湖风景区管理条例》对于东湖风景区的保护、管理起到了积极的作用。随着社会经济快速发展，城市建设不断加快，人民群众的生活水平日益提高，东湖风景区的建设和发展还不能完全适应现实的需要。东湖风景区的保护、建设、利用和管理面临了一些新的情况和问题：一是国务院新颁布的《风景名胜区条例》较原《风景名胜区管理暂行条例》作了全面的修订，对风景区的设立、规划、保护、利用与管理等作了严格的规定；二是市委、市政府对东湖风景区的功能定位、管辖范围、管理职能和管理体制作了重大调整；三是实际工作中存在一些亟待解决的问题，如，行政管理和执法体制不顺，多头管理与管理空白的问题；如何合理引导、规范开发利用的问题；如何加大对违法建设、破坏景观、毁坏资源的行为加大处罚力度的问题等等。对于这些新的情况和问题仅仅对原条例进行一般性的修订是难以实现的。考虑到这些内容涉及到立法指导思想、管理体制、执法方式等重要内容，变动量大，因此，依据国务院《风景名胜区条例》中的新精神和市委、市政府关于改革东湖风景区管理体制的决定中的新要求，结合东湖风景区在建设、管理、利用和保护中的新情况重新制定一部法规是必要的。

　　委员会认为，条例（草案）没有照搬照抄国务院《风景名胜区条例》中的规定，而是结合我市实际作出了一些具体规定，较为充分地贯彻了市委、市政府关于改革东湖风景区管理体制的精神。与原条例相比，在内容上有了一些突破：一是体现了统一管理。条例第五条明确了东湖风景区管理机构作为市人民政府的派出机构，按照市人民政府规定的职责对风景区实施统一管理；第七条规定了相对集中行政处罚权。二是体现了对风景名胜区内资源的有效保护。例如，条例（草案）第三章专门对保护作了详细规定，其中，仅就保护东湖水质方面的条款有7个条文。这样的规定突出了东湖的特点，针对性和操作性比较强。三是规范了适度开发。东湖风景区既要保护好，也要发展好、利用好。如何在保护好的前提下，适度开发、合理利用，条例（草案）第四章对此作了一系列规定。

　　委员会认为，该条例总结了东湖风景区一些好的管理办法，同时也借鉴了外地景区地方立法的成功经验，条例内容基本成熟，章节条款设置基本可行，建议常委会予以审议。

　　二、关于进一步完善条例的主要修改意见

　　1、关于东湖风景区实行统一管理的问题。东湖风景名胜区实施统一管理是这次立法中贯彻的一个重要的指导思想，但条例第五条的规定对这个精神体现得还不够，建议将第五条第二款修改为“市有关行政主管部门或其派驻风景区的分支机构、派出机构，应当按照各自职责，在东湖风景区管委会统一领导下，做好风景区的保护和管理工作。”同时，删去第五条第三款。

　　2、条例（草案）对风景区内新建项目基本条件、建设程序等要求非常明确，并规定了禁止建设的项目。但对风景区内现存的与风景区规划不符的建筑物、构筑物以及污染环境、破坏生态的企业等未作出拆除、迁移的规定，建议依照国务院《风景名胜区条例》作出规定。

　　3、关于法律责任。审议中认为，国务院《风景名胜区条例》对违法行为的处罚额度在原《风景名胜区管理暂行条例》设定的额度基础上有较大的提高，体现了对违法行为加大处罚的精神。而条例（草案）对有的违法行为处罚的处罚标准偏低，对不同的违法行为的处罚存在不尽平衡的问题，建议进一步修改。

　　审议中，委员们还提出了一些其他的意见和建议。如第十一条第二款宜表述为：修改的风景区总体规划、详细规划在实施中对公民、法人或其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。第二十六条“东湖水域范围内禁止新增排污口，现有的排污口应当逐步关闭”和第二十八条“风景区管理机构应当采取有效措施，逐步淘汰东湖水域内现有非清洁能源船舶”两处中的“逐步”建议改为“限期”。在第二十条中建议增加对风景区内已有的村民住宅逐步外迁的规定这方面的内容。建议将第二十九条第二款表述为：“东湖水域内从事渔业养殖的单位和个人应当采取有利于保护水体的渔业养殖模式，不得投入饵料喂养，做到合理放养。”第二十七条中有禁止遮掩水体、水面的规定，但法律责任中对违反这一规定的行为没有相应的处罚规定，建议在第五十二条第（二）项中予以增加。有的委员认为，东湖风景区内的药材、珍稀植物等本来就很少，应该严加保护，禁止采集。因此建议将第三十二条中的“因科研、教学需要，采集标本、野生药材及其它林产品的，需经风景区管理机构审核，并在指定地点限量采集”的规定删去。

　　委员会建议在条例经常委会审议通过，并报经省人大常委会批准公布施行后，市人民政府要加强对条例贯彻实施的领导，加大协调力度，切实推进新体制、新机制的有效运行；东湖风景区管委会要求真务实，切实做好实施条例的各项工作。

　　以上意见，请予审议。