——2007年4月24日在市十二届人大常委会第二次会议上

市东湖生态旅游风景区管委会　刘传铁

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受市人民政府委托，现对提请本次会议审议的《武汉东湖风景名胜区条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》作如下说明：

　　一、重新制定《武汉东湖风景名胜区条例》的必要性

　　1998年1月24日公布实施的《武汉东湖风景名胜区管理条例》(以下简称原《条例》)，对加强东湖风景名胜区(以下简称风景区)的保护，合理利用风景名胜资源发挥了积极的作用。如林地面积不断扩大，风景区自然生态环境得到了较好的保护；东湖水体由劣V类提升至V类，水环境状况得到逐步改善；部分与《武汉东湖风景名胜区总体规划》(以下简称风景区总体规划)不相符合的建筑物得以外迁，违法建设之风得到了一定程度的遏制；景区基础服务设施不断完善，旅游服务功能得以提升。但是，随着社会的进步、经济的发展等原因，原《条例》已不适应风景区管理、保护和利用的需要。一是东湖由城郊型风景区转变为城中型风景区，景区中少数单位和个人片面谋取经济利益与资源保护之间的矛盾日渐突出；二是作为我市唯一的一处国家级风景名胜区，各级政府、市民对东湖风景区的资源和环境保护提出了更高的要求，原《条例》中部分条款已不适应；三是上位法发生了变化。原《条例》主要制定依据是国务院于1985年6月公布的《风景名胜区管理暂行条例》。2006年，国务院对《风景名胜区管理暂行条例》作了全面修订，新修订的《风景名胜区条例》已于2006年12月1日正式实施。新出台的《风景名胜区条例》对风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理、法律责任等都作出了新的规定，因而，需要按新的规定相应修改原《条例》；四是风景区管理体制和管辖范围发生了变化。2006年市委、市人民政府制发了《关于改革东湖风景区管理体制的通知》(武发〔2006〕10号)，决定建立责权一致的管理机构，设立市东湖生态旅游风景区管委会，作为市人民政府派出机构，对风景区实行统一管理，调整了管辖范围，托管原属洪山、武昌区管辖的34个村、场、社区和单位，要求“比照武汉经济技术开发区，抓紧修订原《条例》，明确市东湖生态旅游风景区管委会对风景区实行统一管理的各项职权”。由于修订原《条例》涉及管理主体、管辖范围、机构职能等一系列重要内容，改动量很大，因此，重新制定《武汉东湖风景名胜区条例》是十分必要的。

　　二、重新制定《武汉东湖风景名胜区条例》的经过

　　市人大常委会将制定《武汉东湖风景名胜区条例》列入立法计划后，市人民政府责成市东湖生态旅游风景区管委会和市法制办组成专班，负责《条例(草案)》的起草工作。工作专班专程赴山东泰山风景名胜区、四川峨眉山风景名胜区等地调研，同时，广泛征求了有关区人民政府和市人民政府有关部门的意见，并通过网上征集意见等方式，听取了社会各界对《条例(草案)》的意见，还邀请有关法律专家对《条例(草案)》进行了论证。根据各方面的意见，工作专班对《条例(草案)》进行了认真的修改，并邀请市人大城环委和法规工作室提前介入，具体指导，先后数易其稿。经2007年3月19日市人民政府第4次常务会议审议通过，形成了提请本次会议审议的《条例(草案)》。

　　三、对《条例(草案)》几个主要问题的说明

　　(一)关于适用范围

　　原《条例》，根据现行风景区总体规划对风景区管理范围作了较为详细的描述。考虑到风景区总体规划的修编工作正在进行，风景区规划面积将相应扩大，风景区管理范围也将作相应调整。因此，《条例(草案)》对风景区管理范围作了概括性的规定：“风景区的范围以国务院批准的风景区总体规划划定的范围为准，由市人民政府予以公示，并标界立碑”。目前仍按原《条例》确定的范围执行，扩大的区域采取托管的方式进行管理。待新修订的风景区总体规划经国务院批准后，按新确定的范围执行。另外，九峰城市森林保护区的面积共有30平方公里，其中仅有10平方公里划归东湖风景区管理，考虑到九峰城市森林保护区属于一个整体，也应当实行统一规范的管理，因此，对其未纳入风景区管理范围的部分，《条例(草案)》规定，参照本条例实施。

　　(二)关于管理体制

　　为了落实市委、市人民政府在风景区实施统一管理的决策，《条例(草案)》作出了3个方面的规定：一是规定市东湖生态旅游风景区管委会作为市人民政府的派出机构，根据市人民政府规定的职责，对风景区实施统一管理。二是规定市有关行政主管部门派驻的分支机构、派出机构，接受其上级行政主管部门和市东湖生态旅游风景区管委会的双重领导，改变目前分支机构、派出机构在业务上以上级行政主管部门为主的领导方式，业务上以市东湖生态旅游风景区管委会为主，有利于风景区统一管理。三是规定风景区依法实行相对集中行政处罚权制度。同时，建立将有关行政许可事项委托市东湖生态旅游风景区管委会统一行使的工作机制。

　　(三)关于风景区的规划问题

　　原《条例》规定了风景区总体规划、详细规划编制的主体、程序以及执行规划的要求。根据国务院公布的《风景名胜区条例》的规定，国家级风景区总体规划、详细规划由省建设厅负责组织编制，总体规划由国务院审批，详细规划由建设部审批。因此，《条例(草案)》删除了原《条例》中关于规划的编制程序，重点对规划执行作出了规范：一是风景区管理机构应当及时公开经国家批准的风景区总体规划、详细规划等信息，接受社会的监督；二是任何单位和个人都应当遵守风景区总体规划、详细规划，服从规划管理；三是经批准的风景区规划不得擅自修改。确需对风景区规划的内容进行调整或变更的，由风景区管理机构会同市规划行政主管部门提出修改意见，经市人民政府同意后，按法定程序报批；四是风景区内土地利用和各项建设，必须符合规划和土地管理要求。

　　(四)关于风景资源的保护

　　风景名胜资源是极其珍贵的自然文化遗产，是不可再生的资源，为加强对风景资源的保护，《条例(草案)》规定对风景区内的景观和自然环境实行严格保护，不得破坏或者随意改变。禁止在风景区内建设污染环境、破坏生态、景观的企业和设施；禁止修建储存危险物品的设施或者进行开山、采石、开矿等活动。禁止在风景区核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物。禁止非法捕猎鸟类等野生动物和砍伐古树名木、风景林木等破坏风景资源的行为。东湖是湖泊型风景区，水体是东湖最重要的风景资源，《条例(草案)》重点突出了对东湖水体的保护：一是明确市人民政府应当组织市相关行政主管部门编制东湖水域综合整治规划，采取措施，完善排水管网设施，开展清淤、生态修复等工作，改善东湖水质。二是要求风景区管理机构对风景区内湖泊进行勘界，划定湖泊规划控制范围，设立保护标志，明确保护责任单位。三是规定东湖水域范围内禁止新增排污口，现有的排污口应当逐步关闭，任何单位和个人不得将未经处理，或者经处理未达到规定排放标准的生产、生活废水，直接或者间接排入东湖水体。四是禁止任何单位和个人占用、围圈、填堵、遮掩东湖水体、水面。五是要求生产、经营活动不得污染东湖水体。

　　(五)关于东湖风景资源的利用

　　东湖是我市宝贵的风景资源，又是独具特色的旅游资源，不仅要保护好，管理好，还要利用好。要坚持“科学利用、依法保护、适度开发”的原则，走生态保护型开发的路子，适度建设旅游服务设施，提升旅游服务功能。为此，《条例(草案)》从以下几个方面对风景资源利用作出了规定：一是要求风景区管理机构会同市旅游行政主管部门编制风景区旅游业发展规划，合理利用风景区旅游资源。二是规定风景区管理机构应当根据风景区的特点，开展游览观光、水上娱乐、度假休闲等健康有益的活动，培育特色旅游节庆活动。三是风景区管理机构应当制定风景区旅游经营具体规定，规范旅游经营者行为，维护旅游者和经营者的合法权益。四是完善旅游服务设施，增强旅游服务功能。

　　由于风景区内有部分农民长期从事种植业、渔业等生产经营活动，有些与风景区发展的规划和要求不相适应，造成了对风景区资源的破坏。保护好风景区自然资源和妥善解决风景区内农民生产经营问题，是风景区可持续健康发展的一个重要方面，也是当前面临的一个重要问题。对此，《条例(草案)》作出引导性规定，风景区管理机构应当采取措施，引导、扶持风景区内单位、个人调整产业结构，发展符合风景区规划的旅游服务业、生态农业。

　　(六)关于行政许可和行政处罚的规定

　　《条例(草案)》根据国务院公布的《风景名胜区条例》，规定了有关审核事项，并保留了原《条例》规定的并经我市审批制度改革清理保留下来的审批事项，没有新增行政审批事项。为了实现风景区统一管理，方便群众，《条例(草案)》要求风景区建立集中审批和并联审批制度，简化办事程序，提高办事效率；并要求风景区管理机构将有关行政许可事项、依据、条件、程序等内容在办公场所及网站上公示。

　　在风景区内实施行政处罚的部门较多，处罚事项主要有3个方面：一是国务院公布的《风景名胜区条例》授权风景区管理机构实施的处罚事项；二是由设立分支机构、派出机构的市有关部门实施的处罚事项；三是由没有设立分支机构、派出机构的市有关部门实施的处罚事项。根据市委、市人民政府统一管理的要求，针对风景区内多头执法的现状，《条例(草案)》明确规定，风景区内依法实行相对集中行政处罚权制度。由于相对集中行政处罚权制度涉及面广，需要报省人民政府批准后才能实施，目前《条例(草案)》仅作了原则规定，具体办法由市人民政府另行制定。

　　(七)关于法律责任

　　国务院公布的《风景名胜区条例》对破坏风景名胜资源违法行为的处罚作了较为全面的规定，并加大了处罚力度，如对在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等严重破坏风景名胜资源的违法行为，处罚高达50万元至100万元。为了避免重复，《条例(草案)》规定违反本条例的规定，国务院公布的《风景名胜区条例》有相应处理规定的，按照相关规定处理。此外，针对上位法没有作出规定，在实际中需要实施处罚的行为，保留了原《条例》设定的行政处罚事项，并在地方性法规的权限范围内增加了两处处罚规定：一是对从事观光游览服务的车辆、船舶违反本条例规定的行为的予以处罚，二是对生产经营单位、个人未遵守安全管理规定的行为予以处罚。

　　以上说明，请连同《条例（草案）》一并审议。