——2006年9月21日在武汉市第十一届人大常委会第二十八次会议上

市人大财政经济委员会副主任委员　沈协和

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　我受市十一届人大财政经济委员会的委托，现对提请本次市人大常委会会议审议的《武汉市企业和企业经营者权益保护条例（草案）》(以下简称《条例(草案)》)，作如下说明：

　　一、制定《条例》的必要性随着经济的发展，改革的深化，企业与职工、企业与企业、企业与社会、企业与政府之间的关系不断发生变化。当前我市经济发展处在一个关键时期，迫切需要一个更加良好的投资环境。而目前我市企业和企业经营者的合法权益被侵害和干预的现象在有的地方却时有发生。根据调研情况，我市侵害和干预企业合法权益的问题主要表现在企业经营环境有待改善和行政机关不依法行政等方面；侵害企业经营者权益的问题主要表现在企业经营者的人身安全的维护成本高、社会认同感较低和应有的财产权的难以保障等方面。侵害和干预企业和企业经营者权益的问题的存在，将严重地影响我市投资环境的改善和经济的持续稳定发展。

　　市委、市政府高度重视企业和企业经营者权益的保护问题，并采取各种措施加强对企业和企业经营者权益的保护。市人民政府出台了《武汉市行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》、《武汉市人民政府重大决策程序规定(试行)》等一系列涉及企业和企业经营者权益保护的规范性文件，对优化我市投资环境发挥了积极作用。

　　企业和企业经营者的合法权益在相关的法律、法规中已有了一些规定，但缺乏系统性的法律界定。我市要在现有法律、法规的基础上对企业和企业经营者的合法权益作切实可行地保护，就需要制定一部比较全面的地方性法规。同时，国务院《禁止向企业摊派暂行条例》、《湖北省企业负担监督条例》、《湖北省行政执法条例》、《武汉市执法责任制工作条例》、《武汉市实施〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法》等法规，以及安徽、广东相关的立法经验也为我市制定《条例》提供了依据和借鉴。因此，为依法维护企业和企业经营者的合法权益，促进武汉市经济发展、社会的稳定与和谐，制定《条例》是必要的，也是可能的。

　　二、《条例(草案)》的起草经过

　　在市十一届人民代表大会第四次会议上，陈方烈等代表联名提出了制定《武汉市企业和企业经营者权益保护条例》的建议案。市人大财经委对此高度重视，积极建议将制定《条例》列为常委会2006年立法调研项目，并会同市人大法制委员会组织相关人员赴广东和福建进行立法调研。经常委会主任会议同意，2006年4月，市人大财经委员会和常委会法规工作室委托武汉大学法学院宪政与法治国家研究中心、市地方立法研究会起草《武汉市企业和企业经营者权益保护条例（草案）》。

　　武汉大学法学院宪政与法治国家研究中心和市地方立法研究会接受委托后，成立了起草小组，在武汉市人大常委会法规工作室和市人大财经委员会的组织、协调下，在市经委、市企业家协会的配合下开展了相关调研和起草工作。起草小组分别听取了企业代表、中介组织、政府部门的意见和建议，搜集了目前尚在有效实施之中与企业和企业经营者权益保护相关的法律、法规，以及其他相关立法资料，并进行了仔细研究、分析，在此基础上拟定了《条例专家建议稿（草案）》，并广泛听取和收集了市法制办、市发改委、市经委、市监察局、市工商行政管理局等16个市属职能部门，江岸、江汉、硚口等7个城区人民政府，以及市总工会、市地方人大工作研究会、市企业联合会、市企业家协会等单位和部分企业意见。对收到的65条书面修改意见，进行了仔细斟酌，并采纳了其中有建设性的修改意见。经过10余次的修改，最终形成了《武汉市企业和企业经营者权益保护条例(草案专家建议稿)》。

　　2006年8月11日，市人大常委会法规工作室和市人大财经委员会组织有关方面专家对委托起草课题进行了评审。参与评审的专家认真听取了课题组的汇报，审阅了条例草案文本、立法说明、资料汇编等材料，认为：第一，委托起草课题的完成，为我市拓宽地方立法起草渠道、提高地方立法质量进行了有益的探索；第二，课题起草小组开展了深入的立法调研，广泛征求了各方面的意见，搜集了与企业和企业经营者权益保护相关的资料，就有关问题进行了研究和论证，提交的草案建议稿、立法说明和资料汇编，吸纳了各方意见，比较成熟，具有较强的适法性、规范性、针对性；第三，草案建议稿体例适当，可操作性较强，有一定地方特色和前瞻性。草案建议稿突出了维权平台的建构和对公权力的制约，明确并规范了市、区政府综合经济主管部门、企业联合会和企业家协会的维权职能，将依法行政的精神贯彻在对公权力进行制约上，相应条款具有创制性。其特色主要体现在重针对适用、重构建体制、重制约权力、重规制程序等四个方面。

　　8月23日，市十一届人大财经委员会召开第26次全体会议，对《条例（草案专家建议稿）》进行了认真审议。委员们对《条例（草案专家建议稿）》予以肯定，并对其中的个别条款提出了修改意见，赞同经过修改后，作为议案提请市十一届人大常委会第二十八次会议审议。

　　三、《条例(草案)》中几个主要问题的说明（一）关于立法的指导思想《条例(草案)》的指导思想主要体现在以下几个方面：

　　一是坚持合法性原则。《条例（草案）》起草工作既要严格遵循国家的法律、法规，并力求将国家法律、行政法规的有关精神贯彻到《条例(草案)》相关条款之中，又要尽量减少《条例(草案)》与上位法相重复的内容，在体现保障企业和企业经营者的合法权益的同时，符合地方性立法的准确性与规范性。由于涉及保护公民、法人和其他组织合法权益的法律众多，行政法规、地方性法规及规范性文件也不少，因而《条例(草案)》主要侧重于对上位法的补充与细化，减少了由于重复性规定而带来的法条内容繁琐、臃肿的弊端。

　　二是坚持可行性原则。《条例(草案)》在全面研究企业和企业经营者权益保护原则性问题的同时，注重了对实际工作中突出问题的研究和解决，力求增强针对性及可操作性。在设计《条例(草案)》的结构时，尽量做到一个法条（款）解决一个问题，使《条例(草案)》能够切实做到对现有法律规定的整合。考虑到如果分章表述，不可避免地会出现部分章节内容重复的情况，《条例(草案)》没有采用分章表述的方法。

　　三是坚持创新性原则。《条例(草案)》在合理借鉴、参考其他省市相关法规的基础上，力求有所创新，体现我市地方特色。一方面合理参考、借鉴其他地区的类似规定，并结合我市实际，重新创设相关条文。另一方面，条例（草案）对企业和企业经营者权益保护领域中一些具有前瞻性的思路和发展趋势，虽然暂时没有上位法依据，也没有其他地区规定可参考，也尽可能地予以体现。例如《条例(草案)》第六条对侵害行为的表述，第八条、第九条对人大常委会和政府应有职责的细化，第十二条对企业家协会等社会团体的赋权等等。

　　《条例(草案)》是在法律、行政法规的指导下，参照了湖北省、武汉市的相关条例和对企业和企业经营者权益的相关社会关系作出比较全面、系统规定的地方性法规的基础上订立的。它对社会关系的调节是确认、规范企业和企业经营者权益；限制以行政权力为代表的公权力的滥用；主张由企业家协会等中介组织在私权利与公权力的冲突与合作中起调节和引导作用；对企业和企业经营者权益受侵犯时的救济，设置明确的程序。

　　（二）关于对企业和企业经营者权益的合理界定

　　企业经营者是企业的经营活动中的特定主体，而“权益”是指法律关系主体所享有的法律所承认和保护的权利和利益。由于《条例(草案)》不可能列举企业和企业经营者权益的所有内容，因此，制定了“企业有权从事除法律法规和国家产业政策禁止以外的一切经营活动。任何单位和个人不得侵犯和干预企业和企业经营者的经营自主权”这样的兜底条款，来避免权益维护中可能出现的遗漏。

　　此外，《条例（草案）》中的权益是合法权益，有些企业和企业经营者所反映的涉及税赋、审计、司法制度等方面的内容，已经超出了地方性法规的法定范围。因此，《条例(草案)》对权益的规范是基于对企业和企业经营者合法权益的保护。

　　（三）关于维护企业及企业经营者合法权益平台的建立

　　企业和企业经营者的维权平台就是要建立政府、企业和企业经营者之间的对话、谈判和妥协机制，同时确立双方的代表。《条例(草案)》中设定的维权平台就是以市、区政府综合经济主管部门为企业和企业经营者权益保护工作的监督管理组织；以企业联合会、企业家协会为代表的在企业和企业经营者权益保护工作中能起到协调作用的社会中介组织。《条例(草案)》希望通过以第十条和第十二条为主体向这两个维权平台提供的各种机制，及时有效地维护企业和企业经营者的合法权益。

　　《条例(草案)》之所以将企业联合会、企业家协会作为维权工作中企业的主要的代表，是基于我国现有的一些规定。在国家经贸委（国经贸厅〔1998〕3号）文件中规定中国企业联合会、中国企业家协会“代表国家经贸委参加经常性的企业劳动关系协调工作，具体负责参与劳动立法、企业劳动争议处理及与国际雇主组织的联系工作”；国家经贸委（国经贸厅〔1999〕27号）文件中规定“各省经贸委授权各省企业家协会代表企业参与劳动关系协调工作”；劳动和社会保障部、中华全国总工会、中国企业联合会/中国企业家协会关于贯彻实施《集体合同规定》的通知（劳社部函〔2004〕195号）中明确将企业联合会、企业家协会作为劳动关系工作机制中的企业代表组织。《条例(草案)》通过赋予这个组织的权利，使之成为一个能真正起作用的维权平台。当然，《条例(草案)》对行业协会、民间商会、武汉市私营企业协会等其他中介组织受企业和企业经营者的委托参与维权的情况没有排除，可以参照相关规定处理。

　　（四）关于对公权力的规范

　　目前侵害企业和企业经营者权益的，主要是行政机关在对企业和企业经营者进行服务、管理的过程中行使行政权力的失范。《条例(草案)》就公权力组织在服务、管理企业和企业经营者的活动中的程序和行为进行了一定的规范，特别是对行政机关的执法检查、行政处罚等行政行为根据武汉市的情况设置了防范行政不作为、不当作为、违法行政行为的各种措施。其中，第十九条是根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》中关于行使自由裁量权应当说明理由的精神，对行政机关依法行政的原则性说明，对于这种原则性的规定，委员会认为是有必要的，行政行为对企业和企业经营者权益的侵害是多方面的，对企业和企业经营者合法权益的保护措施也无法一一列举，只有对一些行政程序做原则性的规定，行政行为相对双方才有可能有对话、谈判的原则指导。条例（草案）其他相关的配套条款为第十九条提供了比较详尽的补充。

　　而在对公权力进行规范时，涉及到司法机关，这可能会在审议中引起一些争议。地方性法规如果不涉及司法制度，对司法机关的行为，特别是违法行为进行适当的规范是可行的；武汉市的企业经营者在座谈中也多次谈到这个问题，因此，《条例(草案)》中的相关规定是有法理基础的，也是现实迫切需要的。

　　以上说明连同《条例（草案）》请一并予以审议。