——2006年7月25日在武汉市第十一届人大常委会第二十七次会议上

　　市旅游局局长　阮国栋

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：　

　　我受市人民政府的委托，现对提请本次常务委员会会议审议的《武汉市旅游条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)作说明如下：

　　一、重新制定旅游地方性法规的必要性

　　《武汉市旅游管理条例》(以下简称原《条例》)是1997年8月22日武汉市第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过、1997年9月28日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准并公布施行的。原《条例》的施行，有力地推进了我市旅游业的发展：一是促进了旅游产业规模的扩大。截至2005年底为止，我市旅游行业单位已由1997年的187个增加到428个。其中，旅行社由1997年的89个增加到222个；旅游星级饭店由1997年的38个增加到120个；旅游景区(点)由1997年的22个增加到43个；旅游客运企业由1997年的10个增加到24个。旅游业的发展促进了就业，旅游直接从业人员已由1997年的约2万人增加到5万多人。二是旅游经济快速增长。近5年来我市旅游经济年均增长超过20％。仅2005年，全市接待国内旅游者2900多万人次，接待海外旅游者40多万人次，旅游总收入达235.2亿元，其中旅游外汇收入1.72亿美元，比1997年增加57.03％。三是旅游管理得到了创新。原《条例》实施后，市人民政府配套出台了有关“一日游”、旅游投诉、导游人员管理、休闲山庄等级标准等一系列地方标准和规章，使我市旅游业逐步走上了法制化、规范化的轨道。2000年我市创建中国优秀旅游城市后，又在全国旅游行业首创性地推出了《武汉旅游行业百分制管理标准》。它是我市实施政府主导型旅游发展战略的重要举措，是提升全行业旅游服务质量、诚信建设的核心手段。它的实施，得到了国家旅游局的充分肯定。总之，在各方面的共同努力下，我市旅游业已经成为“食、住、行、游、购、娱”六大要素较为完备的重要产业。

　　但是，随着形势的发展，原《条例》在很大程度上已不适应，需要重新制定。主要原因是：第一，原《条例》适用的上位法已发生很大变化。原《条例》主要是依据1996年国务院制发的《旅行社管理条例》制定的，《旅行社管理条例》已于2001年作了重大修改；同时，国务院于1999年颁布了《导游人员管理条例》，省人大常委会于2005年公布了《湖北省旅游条例》。我市原《条例》侧重的是旅游经营管理，调整面较窄，一些内容已与国家、省条例内容不相适应，需要作较大幅度调整。第二，我市在旅游业发展和旅游经营管理中存在一些亟待解决的问题，比如如何促进旅游业与相关产业的协调发展，如何有效保护、开发、利用本市旅游资源，如何探索建立旅游经营的长效管理与综合执法机制，如何实现旅游业从单一的管理型向管理服务型转变等等，这些都需要通过重新制定地方性法规予以规范。第三，国家旅游局已将我市确定为推行旅游企业服务质量评价试点城市，并要求我市通过地方立法推进此项工作。因此，为了适应新形势的需要，重新制定我市旅游法规，是十分必要的。

　　同时，旅游业相对成熟和发达的外省市近几年来非常重视旅游立法，北京、上海、海南、杭州、苏州等地，或对已有的法规进行修订，或重新制定旅游地方性法规。我市此次立法也受到了这些地方的有益启发，汲取了其中一些好的做法。

　　二、制定经过

　　今年初，市人大常委会将条例的重新制定列入了立法计划。省、市人大常委会和市人民政府对制定旅游条例非常重视，省人大常委会副主任朱纯宣、市人大常委会主任赵零和副主任王成宇、单大年，市人民政府副市长刘顺妮等领导同志分别听取了起草工作情况的汇报，指导起草工作，单大年副主任还亲自组织赴外地考察，具体研究立法中的重大问题。按省、市人大常委会和市人民政府领导同志的要求，市旅游局和市人民政府法制办成立了起草工作专班，并邀请市人大有关专委会和法规工作机构提前介入。起草工作专班借鉴了上海、杭州等地的同项立法成果，起草了草案征求意见稿，并多次征求了部分区人民政府、市人民政府各相关部门、市人大常委会部分委员、旅游经营者代表和专家学者的意见。6月22日，市人民政府召开专门会议，对草案涉及的有关问题进行了协调。经6月26日市人民政府常务会议讨论通过，形成提请本次常务委员会会议审议的《条例(草案)》。

　　三、对《条例(草案)》中几个主要问题的说明

　　《条例(草案)》共分七章四十一条，包括总则、旅游促进与发展、旅游资源开发和保护、旅游经营管理、权益保障、法律责任以及附则。

　　(一)明确了我市旅游业优先发展的原则。我市自古以来交通方便，商贾云集，旅游资源丰富，不失时机地发展旅游业对我市具有特别重要的意义。为此，《条例(草案)》规定，市人民政府应当促进旅游业优先发展，并建立综合协调机制，加强对旅游业的领导。

　　(二)关于促进旅游业发展的若干措施。如何促进旅游业的发展，是旅游立法必须解决的重点问题之一。旅游业是政府主导型产业，政府对旅游业的政策支持和环境营造等对旅游业的发展有着十分重要的影响。因此，《条例(草案)》第二章“旅游促进与发展”专门对此作了相应规定。一是规定政府对旅游业的财政投入。《条例(草案)》规定，市人民政府应当安排专项资金，用于旅游发展规划的编制、旅游市场的开拓、旅游资源的保护等；区人民政府应当根据本地旅游业发展的需要安排相应资金，用于促进本地旅游业的发展。

　　二是明确政府应当组织开展本市城市形象和旅游景区(点)的宣传工作。国内外的市场开拓是旅游促进的重要方面，《条例(草案)》规定，市旅游行政主管部门应当会同有关部门制订宣传计划，建立宣传网点，加强对城市形象和旅游景区(点)的宣传。

　　三是建立旅游业态预警和快速反应机制。几年前“非典”给旅游业的发展造成重大影响，充分表明了旅游业对环境的依赖性，为此，《条例(草案)》规定，政府应当建立旅游业态预警和快速反应机制，加强可能对旅游业产生重大影响的自然灾害和社会突发事件的监控。自然灾害和社会突发事件对本地旅游业造成重大影响的，政府应当采取相关措施，扶持本地旅游业快速恢复和发展。

　　四是建立旅游信息共享制度。为了更好地为旅游者和投资者服务，《条例(草案)》规定，旅游行政主管部门应当在公共交通枢纽站点、车站(旅游集散中心)、码头、主要旅游景区(点)设置旅游信息设施，为旅游者提供信息咨询服务；在国家法定长假之前和期间，向社会发布主要旅游景区(点)、住宿、交通等旅游设施接待状况的信息；会同有关部门建立旅游建设项目库，为投资者参与旅游项目的开发和建设提供信息和指导协调。

　　五是营造无障碍旅游环境。为合理设置旅游交通线路，《条例(草案)》规定城市公共客运和道路、水路客运线路及站点的设置，应当兼顾沿线的旅游设施和旅游景区(点)的旅游功能。为满足境内外游客的不同要求，《条例(草案)》规定主要旅游设施应当设置中外文导向标志或者解说标牌。《条例(草案)》还规定车站、码头、机场、旅游饭店、旅游景区(点)应当建设和维护无障碍设施，为残疾人等特殊社会成员提供便利。

　　(三)关于旅游发展规划。制定和落实旅游发展规划是指导保护、开发利用和整合旅游资源以及宏观调控旅游市场的重要措施，对于旅游业持续协调发展至关重要。《条例(草案)》对旅游发展规划的编制和实施作了全面规定，其中，重点规定了编制原则：编制旅游发展规划应当符合土地利用总体规划、城市总体规划，并与生态环境保护规划、风景名胜区规划和文物保护规划等相协调；应当充分利用中部地区、武汉城市圈地区旅游资源的综合优势，推进区域旅游的合作与发展；对本市水系景观的旅游开发和区与区之间相邻的旅游资源的开发，应当实行统筹协调；编制旅游专项规划应当体现区域特色和功能特征。

　　(四)关于旅游资源的开发和保护。《条例(草案)》对此作了以下几项规定：一是市旅游行政主管部门应当会同有关部门建立本市旅游资源档案，指导旅游资源保护和开发。二是旅游行政主管部门应当参与涉及城市旅游环境的基础设施、交通、餐饮、住宿、文化娱乐、商贸购物以及市旅游发展规划确定的重点旅游开发建设项目的规划编制。三是新建、改建、扩建旅游项目应当符合旅游发展规划，立项时，建设单位应当征求旅游行政主管部门的意见。四是利用特色街区、历史文化风貌区、优秀历史建筑和其他历史人文资源开发旅游项目，应当保持其特有的历史风貌，不得擅自改建、迁移或者拆除。五是利用社会资源开发旅游项目，应当保持其内容与景观、环境、设施的协调和统一。六是规定依法可以出让的国有旅游资源经营权经批准出让、转让时，应当遵循公开、公平、公正原则，通过拍卖、招标等方式进行。

　　(五)关于旅游经营管理。《条例(草案)》针对近年我市旅游经营管理上的薄弱环节，作了较全面的规范。

　　一是规范旅游经营主体，规定从事旅游经营活动要取得营业执照，依法须经有关部门许可的，还要取得相应的经营许可证；旅行社设立门市部要向旅游行政主管部门备案，门市部不得擅自从事组团旅游经营活动，若有违反的，由设立该门市部的旅行社承担法律后果。

　　二是规范旅游经营行为。要求旅行社应与旅游者签订立旅游合同，明确旅游路线、游览景点、食宿标准、交通工具及标准、旅游价格标准、违约责任和免责事项等；安排旅游者购物，还要载明购物场所、时间及次数；未征得旅游者同意，不得违反合同约定改变行程安排，减少服务项目，降低服务标准，加收服务费用，不得强迫旅游者参加额外付费项目。旅游景区(点)不得强买强卖商品，不得强迫他人提供或接受服务；不得强行向旅游者兜售联票、套票。要求旅游客运企业要按合同约定的旅游行程计划提供客运服务，不得擅自揽客、甩客或变更、终止客运服务。导游人员等旅游从业人员从事旅游活动，应当举止文明、语言规范，使用普通话，服务质量符合国家标准，并不得向旅游者索取额外费用；不得向旅游经营者索取或者收受回扣；未征得旅游者同意，不得变更旅游行程和服务项目。同时，《条例(草案)》还规定，旅行社可以接受国家机关、事业单位和社会团体的委托，为获准进行的有关公务活动提供交通、住宿、餐饮、会务等服务。

　　三是建立旅游服务质量保障制度。第一，要求旅游经营者建立安全管理责任制度，对可能涉及旅游者人身、财产安全的事项，应当事先向旅游者作出真实的说明和明确的警示，并采取防止危害发生的措施；设置的旅游设施要符合规定的标准，定期维护和检测，在经营期内保持安全运行状态。第二，建立旅游企业服务质量与诚信评价制度，要求旅游行政主管部门会同有关部门和行业协会定期组织社会公众对旅游经营者的服务质量进行评价，并向社会公布评价结果，使旅游经营者的服务接受公众监督。第三，建立旅游饭店、旅游船星级和旅游景区(点)等级评定、复核制度，其目的是促使这些单位按其星级、等级标准提供相应的服务。

　　(六)关于权益保障的内容和途经。为了切实保障和维护旅游者的合法权益，《条例(草案)》主要从5个方面进行了规范：一是规定旅行社因其他旅游经营者的原因造成合同不能履行或不能完全履行，给旅游者造成损失的，旅游者有权要求旅行社先行赔偿；旅行社赔偿后再向其他责任人追偿。二是规定旅游者在合同约定的旅游购物场所购买的商品为假冒伪劣商品的，旅行社要先行退赔；旅行社先行退赔后再向旅游经营者追偿。三是按国家有关规定，推行旅行社质量保证金制度，规定对旅行社损害旅游者合法权益应予赔偿而不予赔偿或无力赔偿的，旅游行政主管部门可依法使用旅行社质量保证金对旅游者进行赔偿。四是规定旅游行政主管部门和有关部门要建立旅游投诉网络，在主要旅游场所公布旅游投诉途径，方便旅游者投诉，还规定了旅游行政主管部门和其他有关部门受理投诉的程序与要求。五是规定了旅游者与旅游经营者发生争议的解决途径，包括双方协商、投诉、申请仲裁、提起诉讼等。

　　(七)关于法律责任。对旅游违法行为的处理，上位法和相关法有很多规定，为了避免重复，《条例(草案)》规定，对违反本条例规定，应当由工商、价格、交通等行政管理部门处理的，由上述部门按照职责分工依法予以处理。《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》和《湖北省旅游条例》等已有相关处理规定的，按照相关规定处理。没有处理规定的，《条例(草案)》根据《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国行政处罚法》的规定，作了补充规定。

　　以上说明，请连同《条例(草案)》一并审议。