——2005年11月23日在武汉市第十一届人大常委会第二十二次会议上
  
   市人大常委会执法检查组副组长  彭天喜

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
   根据市人大常委会《关于检查武汉市城市公共客运交通管理条例贯彻实施工作方案》的要求，常委会成立执法检查组，对《武汉市城市公共客运交通管理条例》（以下简称公交条例）的执行情况进行了检查。
   此次执法检查，常委会按照保持党员先进性教育活动中提出的整改意见，改进执法检查方式，注重检查实效，市民群众积极参与，市政府职能部门及相关企业高度重视，全社会对我市公交事业的关注度大大提高，取得了良好的社会效应。现将有关情况报告如下：
   一、常委会组织执法检查基本情况
   （一）制定工作方案，组织部署执法检查
   按照常委会今年工作要点的要求，市人大常委会第七十二次主任会研究决定对公交条例进行执法检查，并成立了以常委会副主任苏忠遂为组长，财经委主任委员彭天喜为副组长，常委会部分组成人员、部分市人大代表参加的执法检查组。常委会办公厅以武常办文〔2005〕17号文的形式，印发了《武汉市人大常委会关于检查〈武汉市城市公共客运交通管理条例〉实施情况的工作方案》，对公交条例的执法检查进行了整体部署，明确了公交条例执法检查的主要内容、检查步骤、检查的方式，并要求市政府相关职能部门进行自查。
   市人大财经委员会按照工作方案的要求，为了增强检查的实效，与市交通部门的同志一起商量落实执法检查的具体内容，按照“先调查摸底，再在调查的基础上有针对性地安排暗访、专项检查和视察，同时广泛听取各方意见和市政府贯彻执行公交条例情况汇报”的工作思路，对公交条例执法检查进行了具体安排。而且，针对城市公共交通的特点，设计了现场和网上问卷调查内容，以及统一的暗访检查评分表，将执法检查的内容和公交运营服务情况分为五类18项内容，按满分100分为标准，逐项确定分值，为检查组成员顺利开展执法检查作了必要的基础性工作。
   （二）深入了解民意，广泛听取各方意见
   为增强执法检查的针对性，市人大常委会执法检查组分两个阶段调查了解民意，广泛听取各方意见。
   第一阶段，在正式开展抽查前，为增强执法检查的针对性，常委会执法检查组与市交委采取现场问卷调查和网上问卷调查的方式，组织了对我市公交行业较大规模的问卷调查活动，公开征求市民对《公交条例》施行一年来的意见和建议。2005年7月14日、15日，调查人员在武昌火车站、汉口火车站广场、武胜路换乘中心、汉阳阳新路、青山桥头等20个宣传点，面向社会公众发放调查问卷一万余份，作现场问卷调查；同时，检查组还于7月15日至7月31日在武汉市交通政务网（www.whjt.gov.cn）作网上问卷调查。共有12255名市民参与了调查活动。其中，现场实际回收有效调查问卷9121份，占发放数的91.2%；有3134名市民参与网上调查，点击率达到37497项次。
   在公交线路方面，70.3%现场参与调查的市民（6414人）和85.9%网上参与调查的市民（2040人）认为乘坐公交车出行比较便利。58.1%现场参与调查的市民（5299人）和19.7%网上参与调查的市民（507人）反映在正常情况下乘坐公交车可一次抵达目的地；35.4%参与现场调查的市（3231人）和78.4%网上参与调查的市民（2016人）反映需转乘一次。
   在营运秩序方面，91.6%现场参与调查的市民（8358人）和94.2%网上参与调查的市民（2670人）认为满意和基本满意。
   在服务质量方面，96.3%现场参与调查的市民（8781人）和94.4%网上参与调查的市民（2376人）认为满意和基本满意。
   在票价执行方面，65.7%现场参与调查的市民（5994人）满意；34.3%现场参与调查的市民（3127人）认为现行1.20元公交票价找零不便，公交IC卡刷卡乘车无优惠，以及推广使用还不够广泛。
   此外，还有1000余名乘客和266名网民通过咨询电话和电子邮件反映公交线路调整、站点设置、票价执行情况、服务质量等四个方面问题。其中80%以上的意见和建议是反映公交线路调整问题，主要集中在两个方面：一是反映江汉一桥修复后，部分公交线路由于公交管制暂时未恢复通行江汉一桥给市民出行带来很大不便；二是对公交线路的增设和延伸等方面提出的意见和建议。
   第二阶段，在执法检查过程中，检查组经过明查暗访后，于9月2日、9月6日、9月9日先后召开四次座谈会，分别听取了公交集团、电车公司、通恒公司、轮渡公司、小公共汽车等不同企业负责人以及38、715两条公汽线路司乘人员，邢云等8名基层人大代表、武昌等8个中心城区人大常委会财工委、市城管局等4个政府相关职能部门对《条例》执行情况的意见和建议。陈文锋等代表还专门提出了书面的建议和意见。
   （三）随机乘车调查，开展明查暗访
   一方面，检查组在八月中下旬对我市公交的营运情况开展明查暗访。8月16日，常委会执法检查组召开动员会，以会代训，对检查组成员进行了培训。检查组工作班子，在市交通部门有关负责人介绍全市公共客运交通基本情况的基础上，向检查组的成员，就检查的主要内容和具体检查事项，进行了逐一说明，并详细讲解了明查暗访的具体方法和评分标准，帮助检查组成员统一检查的标准与尺度，要求检查组成员按统一评分标准，对随机乘坐的公交车辆一车一表地进行评分，提高检查的有效性。
   8月16日至8月31日，检查组发出检查评比表120份，由成员分别随机乘车，对全市公共交通运营情况进行了暗访。截止9月16日，检查组成员暗访的车辆86台，检查线路65条，占全市公汽线路总数的28.4%；收回检查成员有效的检查评分表86份，占发出检查评分表的71.7%；被检查车辆平均得分为91.23分（满分为100分）。
   常委会检查组对公交车辆暗访的统计结果如下：
  
  
  
   暗访中反映公交运营服务较多的问题
  
   序号内容  违规行为发生率
  
   1  没有做到中速行驶、低速进站  43.08%
   2  车辆不整洁、座椅有破损(集中在普线车)  35.38%
   3  驾驶员对乘客在车厢内吸烟没提示禁止和劝阻  33.85%
   4  不在规定站点停靠上下乘客  10.76%
   5  漏报或未报线路或站点名称  10.76%
  
  
  
   暗访中反映公交运营服务较好的方面
  
   序号  内            容  违规行为发生率
   1  按照核准的线路从事运营  0
   2  公交站牌标识内容清晰准确  0
   3  公交站杆、站牌、候车亭整洁  0
   4  执行核准价格，不乱收费  0
   5  未滞站候客  1.54%
      
   （四）组织专项检查、视察，听取全面汇报
   8月30日，检查组部分成员和市人大常委会法规工作室有关同志，对市交通行政部门公共客运交通行政执法和贯彻执法责任制的情况进行了专项检查。检查人员在听取市交委有关负责同志的汇报的基础上，从近两年共258件执法案卷中，现场随机抽查了13份公共客运交通行政执法的案卷，并查阅了市交委贯彻公共客运交通行政执法责任制的相关资料。
   9月12日，检查组部分成员专门听取了市物价局关于部分公汽票价调整的汇报。
   9月16日，检查组成员集中视察了我市部分公交场站设施及其建设情况，并听取了市人民政府关于《公交条例》执行情况的汇报。
   此次常委会对公交条例的执法检查，引起社会广泛关注，《长江日报》和武汉电视台连续进行专题报道。检查期间，检查组成员及市人大常委会相关处室收到市民反映公交运营情况的电话20余人/次，信件5件，均转交市交通行政部门进行核实处理。市人大常委会副主任苏忠遂，高度关注市民的来信来访，对汉阳玫瑰花园一退休教师的来信，专门作出批示，督促公交集团核实并处理来信反映情况。
   二、市政府实施条例做了大量工作，取得良好效果
   经过多年努力，我市公交事业取得了长足的发展，基本满足了市民出行的需求，得到了市民的充分肯定。在全国同类城市中，武汉的公汽线路长，换乘率比较低，2004年获得了“全国交通优秀城市”称号。
   （一）积极开展对条例的学习、宣传和培训工作
   条例颁布后，市交通行政管理部门专门制发文件，要求在“四五”普法和“12.4”法制宣传日活动中都将《条例》作为重点内容宣传，并召开全系统大会，对《条例》学习、宣传、贯彻工作进行动员和全面部署。
   同时，召开《条例》专题辅导报告会，对系统内机关工作人员、行业管理执法人员和公交企业管理人员近500人进行培训。行业管理机构举办了10场辅导宣讲，培训企业基层管理人员1400余人。公交企业组织培训685场次，培训人员43560人次。
   另外，还通过设置宣传点、制作卡片，发放资料和利用《长江日报》、《武汉晚报》、武汉人民广播电台、武汉电视台等新闻媒体对条例进行宣传。共计印制宣传标语6000份，发放宣传单10000余份，制作展示宣传板报50块、宣传横幅30余条。公交集团公司把《条例》宣传提纲发放至公司各级管理人员及车队长，并将《条例》中“驾乘人员营运服务中应遵守的八项规定”制成卡片，驾乘人员人手一张。
   （二）努力实施条例，促进公交事业发展
   一是组织编制公交专项规划。市政府相关职能部门根据城市综合交通发展规划，按照“将我市建成以大运量客运交通为骨干，常规公共交通为主体，其它公交方式协调发展，与近郊和对外交通紧密衔接的多层次、集约型、一体化公共交通网络”的要求，组织编制了《武汉市城市公共客运交通专项规划》。目前，此规划已征求各方意见，通过专家评审论证，待进一步完善后报市政府批准。
   二是加快了公交场站设施建设。完成了汉阳琴台停保场迁建工作，规划了汉阳邓甲村停保场。利用世行贷款项目，加快公交场站建设，目前，在建场站3处，用地面积26860平方米；待建场站共22处，已有20处立项。
   2004年以来，共更新公交站牌5394块，更新站杆423根，新建不锈钢灯箱候车亭45座，维修站点设施427处。
   三是增加设置公交专用道。市政府有关职能部门在已设置武珞路、珞瑜路公交专用道的基础上，增设了青年路、解放大道、中北路公交专用车道3条。目前全市公交专用道数量已达5条，总里程近29公里。
   四是调整了部分公交线网。2004年以来，共调整公交线路59条；根据江汉一桥交通管制需要，调整公交线路37条，暂停公交线路6条，增开通往江汉一桥两端的公交区间线路5条。另外，配合社区883行动计划调整了部分公交线路，公交车新连通了市区20多条道路，解决了全市50多个社区居民出行不便问题。
   五是加大了公交车辆更新力度。2004年以来，市政府投入资金近4亿元，累计更新车辆2059台，其中空调车1154台。目前，全市空调公交车已达1957台，占营运车辆总数的35.5%，公交车辆档次明显提升。
   六是推进智能公交系统发展。开发应用公交信息查询系统，市民可以在武汉交通政务网上查询公交出行信息；加快GPS、GIS公交调度系统、营运管理系统的开发应用；配合武胜路公交枢纽站和新荣村客运站的使用，制作安装了公交线路导乘图和候车设施，开展了智能公交系统的可行性调研。
   （三）严格依照条例，规范公交运营秩序
   一是规范线路经营权管理。对《条例》实施前运营的211条线路实行授权经营，明确了经营期限、服务考核标准，使线路经营权的管理步入依法管理轨道；同时，通过听证论证，调整公交线路36条；还积极做好小公共汽车线路经营权招投标工作，目前线路经营权招投标方案已经省市政府批复，正在修改完善。
   二是加强公交运营秩序管理。《条例》实施以来，交通行政管理部门共检查公交线路2904条次，运营车辆22174台次，查处违法行为258起，现场纠章1288起；并针对部分社会车辆在湖工大至武大路段违法从事公交客运经营行为,会同相关部门，及时进行集中整治，取得明显成效。
   同时，按照《条例》规定，狠抓公交安全营运。2004年，公交行车事故死亡人数和重伤人数分别比2003年下降了28.6%、81.3%，主、全责任行车上报事故间隔里程417.5万公里/次（目标值100万公里/次），主、全责任死亡事故间隔里程12803.19万公里/人（目标值1000万公里/人）。2005年上半年公交行车事故死亡2人，比去年同期下降33.3％。
   三是加强公交站点周边环境整治。武胜路、中山大道桥口段、解放大道下延线、青年路、澳门路等沿线438个连通道口得到有效整治，1320处占道经营摊位被取缔。目前，我市主次干道公交道周边已基本实现无违法占道行为。
   四是严格规范户外广告，依法对公交车辆车身、站点广告实行登记，进行严格审查。条例实施以来，公交站点及广告牌发布广告10万种，3万幅（其中公益广告5000幅），车身广告1700条，尚未发现违法发布广告行为。
   三、条例执行中存在的主要问题
   《条例》颁布施行以来，我市城市公交行业的管理和发展逐步规范，城市公交整体服务水平和服务质量有所提高，市民出行便捷性有较大提升。但在贯彻实施过程中，仍然存在一些问题，主要表现在：
   （一）市公交场站建设滞后，公交首末站短缺
   一是公交场站用地明显不足。目前全市公交企业拥有场站用地70宗，用地面积82万平方米，按照建设部部颁CJJ15-87标准，场站用地尚欠缺26万多平方米。部分公交车辆占道停放，夜宿街头，给一线驾驶员带来诸多工作、生活困难和安全隐患。
   二是公交场站布局不合理。城市新区、部分新建小区公交枢纽站、首末站未纳入规划，场站建设相对滞后，设施不足，造成部分地区公交停车难、行车难。目前我市新建的大型居民小区中，仅有常青花园和万科四季花城建有或者规划有公交停车场。
   三是公交场站规划和建设呈边缘化趋势。中心城区公交场站因城市建设和商业开发，逐步萎缩而不能满足公共客运的需要，偏远地区的场站使用成本过大，利用率不高，给公交企业的发展造成很大的影响。
   （二）公交企业负担加重，影响企业进一步发展
   据市公交集团成本审核的资料显示，近几年市公交集团一直处于亏损状态，企业负担较重，影响进一步发展。
   一是由于燃油价格持续上涨，使企业成本支出大幅增长。据市公交集团报送材料，2004年与2000年调整价格时的燃料价格相比，汽油上涨0.38元/升，增加支出2419万元；柴油上涨0.59元/升，增加支出1032万元；液化气上涨0.43元/升（与2002年相比），增加支出1899万元，合计增加支出5350万元。今年1-7月，燃料价格又比去年同期大幅上涨，平均价格上涨0.45元/升，涨幅16.85%，公交集团因油价上涨增加支出3400万元，预计全年将增加支出6500万元，直接影响企业亏损增加。
   二是因执行国家和省市的优惠政策，影响收入减少。2004年，公交集团因承担老年人、盲人、残疾军人、下肢残疾人等免费乘车，发售月票等社会公益性、福利性服务，全年减少收入约1.2亿元。
   三是公交企业垫付场站建设用地的资金较多，影响企业发展。截止去年底，应由政府投资建设而由公交企业垫付的基础设施建设款已累计高达6416万元，企业为此每年支付利息就达320万元。
   （三）公交营运服务质量有待提高
   一是个别公交站点排长龙，不按规定的站点停靠上下乘客，少数公交车辆滞站候客，运行效率较低；
   二是部分公交车辆服务设施损坏没有及时修复，部分公交站点破损没有及时修补、更换；
   三是少数从业人员综合素质不高，职业道德意识淡薄，服务态度差、少数车辆运营中途甩站甩客；
   四是普线车车况差，发车间距时间长，而且卫生状况差；
   五是语音报站器不按规定报站，或者播放广告扰民。
   六是部分公交站点间距过大，乘客转乘不便，如建设大道新华路至花桥方向，鄂城墩到三眼桥路段等。
   （四）公交行政执法的体制需要进一步理顺
   从我们检查的情况看，截止2005年7月31日，在市交通部门已作出的258件公交行政处罚案卷中，250件是按一般程序对小公共汽车进行的行政处罚，只有8件是以媒体曝光为线索，按简易程序对公共汽、电车违章作出的行政处罚。可见，目前我市交通行政部门公交行政执法主要集中在小公共汽车客运市场上，近96.9%的行政处罚是针对仅占我市公交营运车辆总数3.9%的小公共汽车作出的。
   据我们了解，市交通部门对占全市公交营运车辆总数96.1%的公共汽、电车营运活动的监督和管理，到目前为止，仍然主要是由公交集团内部的纠察管理人员按内部的规定在进行处罚，并没有纳入到市交通行政部门行政处罚的范围。
   （五）《条例》内容也需要进一步完善
   从检查中，我们了解到，目前公交客运市场特别是小公共汽车客运市场矛盾较多，管理难度较大。行业管理部门虽依法采取了一定措施，但有的成效不大，其中原因之一就是《条例》对改线运营等严重违法行为缺乏行政强制措施。
   另外，对公交驾乘人员服务资格的管理也有待加强。城市公交是为公众提供服务并直接关系到公共利益的特殊行业，对其从业人员应按特许经营的要求，确定准入资格，但《条例》对这个问题尚无规定。
   四、几点建议
   对执法检查中反映比较集中的部分问题，市政府相关部门目前正进行积极整改。一是针对江汉一桥车辆通行问题，市有关部门已恢复了13条线路417台公共汽车通行江汉一桥；二是针对市民提出的增设和延伸公交线路等方面的意见和建议，已定出近期实施《武汉市城乡结合部、边远经济组团与居民小区公交线网覆盖工作方案》，依据道路建设情况，逐步解决小区交通出行盲区问题；三是督促市公交集团认真核实，积极整改检查组和市民反映的交通运营方面的意见。
   检查组针对条例执行中存在的主要问题，建议：
   （一）进一步提高认识，树立公交优先的指导思想
   公共交通，社会公益性特征十分明显。公共交通设施的完善程度、市场管理的规范程度、经营服务的文明程度等，都直接关系着群众的生活质量，直接影响党和政府的形象。
   发展公共交通，不但方便群众，而且是缓解当前车多路少、交通拥堵等基本矛盾激化和能源紧张、污染严重等问题的有效途径，是我市落实科学发展观，建设节约型社会，真正体现以人为本，为百姓做实事办好事的一项重要举措。公交优先的实质就是百姓优先，大众优先，多数人优先，公共利益优先；实施公交优先，就是坚持以人为本、以民为先。
   最近国务院办公厅转发了建设部等部门《关于优先发展城市公共交通的意见》（国办发〔2005〕46号），对优先发展城市公共交通提出了要求。所以，市政府及其有关职能部门要按照此文件精神，进一步提高认识，树立公交优先的战略思想，深入贯彻落实《条例》，积极从政策、体制、管理、建设、投资等多方面入手，协同作战，形成合力，给予政策、资金、技术的多方扶持，使公交能为公众出行提供更多、更快、更好的服务。
   （二）依照公交发展规划，合理布局场站
   市政府及其有关职能部门要进一步完善我市城市公共交通的规划，把公共交通的建设、管理放在优先位置上，搞好常规公共交通与地铁衔接的规划，把公共交通建设与大型商贸区、文化设施、会展项目等大型公共活动场所，以及新建居住小区、开发区有机结合起来。公汽线路和停靠站点要尽量向居住小区、商业区、学校聚集区等城市功能区延伸，方便人民群众生产生活。要按照“满足群众需求，不干扰正常通行”的原则，合理规划、科学设置小公共汽车停靠点。
   要将公交站场配套建设列入城市规划审查项目，开发新城、新建大型公共活动场所、新建具有一定规模的居住区等工程项目，必须配套建设公交车首末站，并与主体工程同步设计、同步施工、同步验收。
   要采取有力措施，切实防止和纠正违反规划、侵占公共交通基础设施及其用地的行为，保证优先发展公共交通的需要。已投入使用的公共交通场站设施，不得随意改变用途。
   另外，要通过科学论证，合理设置公交优先车道、专用车道（路）、路口专用线（道）、单向优先专用线（道）等，调整公共交通车辆与其他社会车辆的路权使用分配关系，提高公交车辆运营速度和道路资源利用率，减少公交车辆在道路交叉口的停留时间，保证公交车辆道路优先通行权。
   （三）不断提高服务质量，调整优化线路
   市交通行政部门要坚持以人为本，把市民和乘客的利益放在工作的首位。
   一是合理调整路线，减少公交盲点，降低线路重复率。在路线调整的问题上，应结合我市实际情况，明确公交线路的调整和设置以交通行政管理部门为主，在征求市公安交管部门意见的基础上，通过听证、论证等方式确定。
   二是加大对公交企业的监管力度，监督公交企业不断提高服务质量。倡导文明用语、温馨服务，注重细节和个性服务，打造服务品牌；加强内部管理，增加企业效益。
   三是加大公交配套设施建设和服务硬件设施更新力度，合理安排普线车与专线车的比例，加快车辆更新步伐，积极选用安全、舒适、节能、环保的车辆，淘汰环境污染严重、技术条件差的公交车辆，尽量减少公交车辆对环境的污染；在交通换乘枢纽要完善相应的指向标识、线路图、时刻表、换乘指南等服务设施，方便群众。
   （四）制定完善相关措施，扶持公交事业发展
   一是按照市政公用事业改革的总体要求，鼓励社会资本以合资、合作或委托经营等方式参与公共交通投资、建设和经营；积极推行特许经营制度，有序开放公共交通市场。
   二是鼓励和支持公交企业盘活现有资产，把公共交通基础设施建设与周边地区用地开发统筹考虑，充分发挥项目建设的综合效益；在我市财力有限的情况下，允许对新建、改造的公交场站，在满足场站功能需求的前提下，进行有限度的配套商业开发，以弥补公交场站建设维护资金不足，减轻还贷付息的资金压力，开辟公交场站建设多元筹资的新路子。
   三是市政府要对公交综合换乘枢纽、场站建设，以及车辆和设施装备的配置、更新给予必要的资金和政策扶持。城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金要用于城市交通建设，并向公共交通倾斜。
   四是统筹安排，建立健全科学规范的城市公共交通财政补偿机制。要建立规范的成本费用评价制度和政策性亏损评估制度，对公交企业的成本和费用进行年度审计与评价，合理界定和计算政策性亏损，并给予适当补贴。
   对公交企业承担社会福利（包括老年人、残疾人、军人免费乘车，学生和成人持月票乘车等）和完成政府指令性任务所增加的支出，定期进行专项经济补偿，平衡企业的政策性亏损，避免企业因追求经济效益，削弱社会公益职能。
   五是要兼顾社会效益与企业的经济效益，考虑企业经营成本和群众承受能力，继续保持公交交通低票价和低成本的优势，最大限度地满足人民群众的需要，在合适的时机，对我市公交价格进行调整。
   （五）进一步理顺公交行政执法的体制，加大依法行政的力度
   一是市交通行政部门应理顺公交行政执法的体制，要按政企分开的原则，将交通行业主管部门对公交营运车辆的监管，与公交企业内部对营运车辆的管理区别开来，避免以企业内部的管理替代行业主管部门的行政执法。
   二是市交通行政管理部门要充实和加强公交行业管理机构，严格履行职责，依法行政。要扩大市民对公交营运质量方面投诉的渠道，加大对公交营运车辆的执法力度，加强对小公共汽车的管理。
   三是在进一步调研的基础上，立足公交实践，适时修订《条例》内容。如，增设对改线运营等严重违法行为而采取的行政强制措施；对公交从业人员按特许经营的要求，确定准入资格等等。