武汉市人民代表大会常务委员会：
   你们报请批准的《武汉市政府投资项目审计条例》已于2006年3月31日经湖北省第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准。请按照湖北省人民代表大会法制委员会关于《武汉市政府投资项目审计条例》修改建议的说明，作适当修改后，予以公布施行。
   此复。
  
   湖北省人大常委会
   2006年3月31日

市人民政府关于提请审议《武汉市政府投资项目审计条例（草案）》的议案

市人大常委会：
   《武汉市政府投资项目审计条例（草案）》已经2005年7月11日市人民政府第31次常务会议讨论通过，现提请审议。审议时，委托市审计局局长刘金萍到会作说明。
  
   市长  李宪生
   2005年7月14日

——2005年7月27日在武汉市第十一届人民代表大会常务委员会第十九次会议上

武汉市审计局局长  刘金萍

   主任、各位副主任，秘书长，各位委员：
   我受市人民政府的委托，现对提请本次市人大常委会会议审议的《武汉市政府投资项目审计条例(草案)》，作如下说明。
   一、制订政府投资项目审计地方性法规的必要性
   (一)通过地方立法，加强本市投资项目审计工作，是形势发展的必然要求。
   随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，特别是1998年以来，国家实行积极的财政政策，加大了基础设施建设力度，投资审计的作用日益突出。仅2004年，我市基础设施建设就达200亿，其中电力、交通、环保、教育和市政工程等基础设施建设投资占了很大比重。这些重点基础设施建设，不仅有力地推动了经济增长，也加快了结构调整，增强了我市经济发展的后劲。从我市发展目标和长远规划看，今后我市各级政府在基础设施建设方面的投入必将不断加大，在这种形势下，固定资产投资审计的作用更加突出。从近几年来的审计情况看，政府投资项目审计核减额一般在项目建设投资额的10％左右。通过对政府投资项目依法实施审计，一是有利于合理确定政府投资项目的成本造价，提高政府投资的经济效益；二是有利于评价各级政府和政府相关部门履行政府投资项目相关管理责任的情况，三是有利于提高政府投资项目的建设质量，促进建设市场的规范化；四是有利于从源头上预防和治理腐败。
   (二)投资审计的特点和现状决定了政府投资项目审计工作需要进一步加大力度。
   目前建筑市场还不够规范，建设领域的违法乱纪、腐败和经济犯罪现象也比较严重。如有的投资项目执行招投标制度不规范，层层转包和违法分包工程；有的投资项目执行批准概算不到位，随意变更设计、增加或减少投资内容；有的工程造价管理不严格，偷工减料，高估冒算，骗(套)政府投资资金；有的投资项目资金管理制度不健全，挤占挪用项目资金和损失浪费问题突出；有的投资项目建设中还发生贪污贿赂等违法犯罪问题，对经济发展带来了一些负面影响。因此，加强对政府投资项目的审计监督，规范政府投资行为，依法有效地解决政府投资项目建设中的各种问题是非常必要的。
   (三)党和国家对依法规范政府投资行为提出了明确要求。
   近几年来，随着各级人民政府在能源、交通、科技、水利、教育以及公共设施等方面的投资力度的不断加大，如何规范政府投资行为，加强对政府投资项目的监管力度成为社会关注的热点，也是每年人大、政协两会所关心的重要议题。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义经济体制改革若干问题的决定》和《国务院关于投资体制改革的决定》(国发〔2004〕20号)都对完善政府投资体制、规范政府投资行为提出了明确要求。市委、市政府对此高度重视，今年年初，市政府常务会议专题研究并出台了《武汉政府投资项目管理办法》(武政〔2005〕6号)，对完善政府投资体制，规范投资行为，提高投资效益起到了积极作用。加强对政府投资项目的监督，渠道是多方面的，其中审计监督尤为重要。由于国家对政府投资项目审计没有制订专门的法律、法规，审计监督的作用在规范政府投资行为上有时还难以完全体现，实际工作中也遇到了一些问题和难题，特别是如何依法审计的问题亟需解决，如政府投资项目审计的范围和项目审计的具体内容、项目审计监督措施、政府及相关部门的职责等，《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)、《中华人民共和国审计法实施条例》和国家审计署的有关部门规章中的规定也较为原则，《国务院关于投资体制改革的决定》也明确要求审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。因此，制订政府投资项目审计的专门法规是非常必要的。
   二、起草经过
   今年初，按照市人大常委会今年立法计划的安排，市人民政府责成市审计局和市政府法制办成立了起草工作专班。起草工作专班在市人大有关专门委员会、法规工作机构的提前介入和指导下，对全市政府投资项目审计的现状进行了调研，学习了浙江、贵州、深圳等省、市立法经验，在此基础上拟订了《武汉市政府投资项目审计条例(草案)》(以下称草案)征求意见稿，该稿在征求了各区人民政府、市人民政府各相关部门的意见、部分社会团体和法律专家的意见的基础上，经7月11日市人民政府常务会议审议通过后形成了提请本次会议审议的草案。
   三、对草案中几个主要问题的说明
   (一)关于适用范围
   根据《国务院关于投资体制改革的决定》和国家审计署、财政部等有关规定，草案第二条第二款明确规定：凡利用财政性资金(含预算内资金和纳入预算管理的专项建设资金)、政府担保性资金(融资、国债资金)、国外政府性贷款赠款、国有资产收益、土地出让金等政府性资金投资形成的建设项目均纳入审计监督范围，既包括全部性投资，也包括政府投资占主导地位的项目。
   (二)关于政府投资项目的审计管辖
   对政府投资项目的审计管辖，草案按照《审计法》确立了统一领导、分级管理的原则。为了节约行政资源，减少不必要的浪费，提高行政效能，防止在具体工作中对同一事项的审计出现重复，草案第三条按投资来源对审计的管辖作了明确规定：“投资来源是市本级或者主要是市本级的政府投资项目，由市审计机关实施审计；投资来源是区级或者主要是区级的政府投资项目，由区审计机关实施审计。”“市审计机关可以将其管辖范围内的政府投资项目授权区宣计机关审计，也可以直接审计区审计机关管辖范围内的政府投资项目。”“区审计机关之间对审计管辖有异议的，由市审计机关指定管辖。对同一审计事项，应当避免重复审计。”
   (三)关于审计计划
   由于政府投资项目的数量和规模逐年增加，仅依靠审计机关的现有力量还难以做到对所有政府投资项目进行全面审计。目前，我市对政府投资项目实施全面审计的仅占全部政府投资项目的10％~20％左右，就国家而言也是如此。当前审计机关审计监督的重心和主要力量还只能侧重于政府投资建设的与国计民生有重大关系的重点项目之中，今后再逐步扩大。基于此，草案第六条第一款规定：“审计机关应当根据政府投资项目年度计划编制年度审计计划，确定重点审计项目，连同审计事项一并告知有关部门。根据实际情况，年度审计计划可以进行调整。”规定对年度审计计划进行调整，主要是因为有时上级审计机关会确定一些新的审计项目，为了与此相适应，作出调整是必要的。
   为保证审计计划的落实，对列入年度审计计划的重点审计项目，草案第六条第二、三款还规定了具体的审计监督措施：一是派驻审计特派员进行全过程跟踪审计，二是对未经竣工决算审计的不得办理竣工验收手续。
   (四)关于审计机关与其他相关监督部门的关系
   规范和监管政府投资，通过审计机关实施审计监督是非常重要的监管措施，但其他相关监督部门依据各自职责对政府投资也有监管措施，如财政部门对竣工决算的审核批复、发展改革部门对项目的稽查、规划部门对规划设计的监督、建设部门对招投标和建设的监督等，审计监督和其他有关监督工作应当相互协调配合，为此草案第四条规定：“政府其他有关部门按照各自职责做好政府投资项目的相关监督管理工作；与政府投资项目直接相关的单位应配合审计机关实施审计。”草案第六条第一款还规定审计机关要将年度审计计划以及审计事项告知有关部门。
   (五)关于政府投资项目审计的具体事项
   对政府投资项目的审计监督，主要是体现在具体的审计事项上，为此，根据《审计法》和国家审计署《审计机关国家建设项目审计准则》的有关规定，结合政府投资项目的特点和有关专家的意见：草案第八条从建设项目的前期准备(包括建设程序、规模是否合法、建设资金是否足额到位、工程招投标和工程承包是否合法、建设合同是否合法等)，概(预)算执行(包括工程设计变更、量价、工程结算、建设成本和费用的核算、归集等)，竣工决算(包括债权债务的真实性、合法性、竣工决算报表和说明书的真实与合法、资产是否按规定交付使用、基建收入的来源、分配、尾工工程投资和未完工程量等)共十四个方面作了规定，基本涵盖了审计的主要内容。
   为了提高政府投资项目的效益，并为政府及其有关部门在进行政府投资决策时提供参考，草案除规定审计机关对项目的前期准备、概(预)算执行和竣工决算实施审计外，第九条还规定审计机关可以对政府投资项目的经济性、效率性和效果性进行分析、评价，实施绩效审计。政府投资项目绩效审计的主要内容包括：项目立项、招标、设计、施工等各环节的质量、投入和项目造价控制；项目立项、招投标、设计。施工等各环节的管理政策、原则、制度、措施、组织结构、资金利用及其执行情况；项目的预期目标、经济效益、社会效益以及环境保护设施与工程建设的同步性、有效性等。
   (六)关于审计机关的审计结果和处理方式
   审计机关对政府投资项目实施审计的结果，首先是出具审计报告，在此基础上，对违反财务收支的违法行为制作审计决定书。根据《审计法》和其他有关规定，对依法由审计机关处理的违法行为，草案第十二条第二款列举了八种，即：擅自提高建设标准、扩大建设规模，建设概算外工程，多计或多结工程价款，偷工减料或虚报冒领工程款，侵占、挪用建设资金，虚报投资完成额、虚列建设成本或隐匿节余资金，未计未缴各种税费，未按规定交付使用资产或侵占资产等。
   对依法应由其他部门处理的，草案第十四条规定应由审计机关制作审计移送处理书连同有关资料移送有关部门，主要有七种情形，即：违法招投标和违法转包，未按规定程序报批概算调整，未按规定程序进行设计变更和现场签证，设备和材料严重损失浪费，因勘察、设计责任导致预算严重失控，工程造价咨询机构的造假行为等。有关部门收到移送处理书后，应当依法调查处理，并将调查处理情况书面告知审计机关。对审计机关在审计中发现的违法和涉嫌犯罪的，草案第十五条作了明确规定：“审计机关应当与有关监察机关、司法机关共同完善审计移送和联系制度。”“审计机关应当及时将审计中发现的违法和涉嫌犯罪的案件线索移送有关监察机关、司法机关。有关监察机关、司法机关应当向审计机关通报所移送的案件线索的查处情况。”
   对审计结果和所查出问题的处理情况，草案第五条还规定：“市、区人民政府每年应当向同级人民代表大会常务委员会报告政府投资项目审计情况，并主动接受同级人民代表大会常务委员会对审计机关查出问题和整改工作的监督检查。”
   以上说明请连同草案一并审议。