——2005年9月26日在市十一届人大常委会第二十次会议上
   
市人大法制委员会副主任委员  潘国祥

   主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
   7月27日，市十一届人大常委会第十九次会议听取了市人民政府关于《武汉市政府投资项目审计条例（草案）》［以下简称条例（草案）］的说明和市人大财经委员会关于条例（草案）审议意见的报告，对条例（草案）进行了审议。会上，共有13名市人大常委会组成人员及1名列席代表提出了49条意见和建议，市人大财经委员会关于条例（草案）审议意见的报告也提出了13条意见和建议。审议意见共计62条，涉及13处具体条款，主要就明确政府投资项目的审计范围；划分市、区审计机关的审计管辖；加大对审计机关和审计人员自身行为规范；加强对社会中介机构监督管理以及审计、财政等其他监督部门明确职责分工、加强工作联系等方面问题提出了审议意见。
   在条例（草案）一审前后，市人大常委会副主任张代重、王成宇分别带队对有关部门、社会中介机构和被审计单位进行调研，听取了他们对条例（草案）的意见和建议。通过调研，进一步加深了对制定这项法规必要性和重要性的了解。同时也明确了如何运用地方立法的方式，将审计机关近年来在深化审计内容、加强监督和查处力度、坚持“审、帮、促”相结合的方针、促进提高项目建设管理水平等方面的工作措施规范化、法制化，进一步明确了修改工作的方向和重点。
   结合调研情况，市人大常委会法规工作室，会同市人大财经委员会、市人大常委会预算工作委员会、市政府法制办及市审计局等有关部门，根据审议意见对条例（草案）进行了修改。8月17日，召开市人大常委会部分组成人员座谈会，就修改情况征求意见。8月25日，市人大法制委员会全体会议听取了条例（草案）修改情况的汇报，并作进一步修改，形成了条例（草案修改稿）。9月2日，市十一届人大常委会第八十二次主任会议听取了市人大法制委员会关于条例（草案）修改情况的汇报，决定将条例（草案修改稿）提请市十一届人大常委会第二十次会议审议。
   现将修改情况汇报如下：
   一、关于进一步明确政府投资项目全部列入审计范围的问题
   审议意见认为，条例（草案）的制定很有必要也很及时。为了进一步加强对政府投资项目的审计力度，应当明确规定政府投资项目必须全部列入审计范围。目前，我市对政府投资项目实施全面审计的仅占全部政府投资项目的10％~20％左右，从制度安排上看，仅靠审计机关的现有力量还难以做到全面覆盖；同时条例（草案）现有的条款设计也未对此问题作出明确具体的规定。根据审议意见，结合我市审计工作实际，作了下列修改和调整。
   1、明确了政府投资项目应当全部进行审计的原则，从审计制度安排上作了划分，保证所有政府投资项目都必须列入审计，做到不漏项。一是在条例（草案）第六条中新增了第一、第三款，规定“政府投资项目应当全部进行审计。”“列入年度审计计划的政府投资项目，由审计机关进行审计”；二是在条例（草案）中新增了第八条，规定“未列入年度审计计划的政府投资项目，其建设单位或者项目主管部门应当按照国家规定进行内部审计，或者委托社会中介机构进行审计，其审计结果应当报送审计机关，并接受审计机关的业务指导和监督。审计机关对审计结果失实或者发现有违法、重大违规事项的政府投资项目，可以立项进行审计。”（条例草案修改稿第六条、第八条）
   2、针对审计机关人员力量不足的实际情况，根据审计法实施条例第十条、国家审计基本准则第二十五条的规定和审议意见，对审计机关组织社会中介机构、专业人员参与审计工作作了规定：“审计机关根据工作需要，按照公开透明的原则，组织符合法定资质和具有良好信誉的社会中介机构，或者聘请具有与审计事项相关专业知识的人员实施政府投资项目审计。”（条例草案修改稿第九条第一款）
   另外，还根据审议意见，在条例（草案）第二条中增加了“前期工作”和“供货（单位）”的内容，对政府投资项目涉及的财政、财务收支的审计作了更为全面的涵盖。（条例草案修改稿第二条）
   二、 关于进一步明确审计管辖问题
   有审议意见认为，条例（草案）第三条有关审计管辖的规定，应当根据政府投资项目的财政、财务隶属关系或者政府投资项目监督管理关系予以确定；也有审议意见认为，按照条例（草案）原有的投资来源划分便于理解，但有必要作进一步界定。
   关于审计管辖，审计法第二十八条规定：“审计机关根据被审计单位的财政、财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。”审计法实施条例第十四条规定：“审计机关对与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体，依法进行审计监督；对与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位，依法进行审计监督。”第二十六条规定：“两个或者两个以上国有资产投资主体投资的企业事业单位，由对主要投资主体有审计管辖权的审计机关进行审计监督。”以上法律、法规对审计机关的审计管辖问题作了明确规定。
   据了解，其他城市的地方性法规有三种不同的审计管辖划分。一是深圳市、洛阳市，按照投资来源划分；二是新疆维吾尔自治区，按照项目审批权限划分；三是郑州市、呼和浩特市、徐州市，只作了一般性规定。随着政府投资资金来源的多元化和我市财政预算管理、审计监督工作面临的新情况、新变化，市人民政府在报送条例（草案）的说明中，从我市实际出发，对政府投资项目的审计管辖，按投资来源的方式作了协调和明确。因此建议保留条例（草案）中有关审计管辖的规定，以适应我市政府投资项目审计工作的需要。
   根据审议意见，并结合武汉市政府投资项目审计的现实情况，对条例（草案）第三条作了相应修改，一是规定投资来源为市本级、区级资金的政府投资项目分别由市、区审计机关进行审计；二是规定市审计机关可以授权审计或者指定审计；三是规定审计机关对同一审计事项应当防止不必要的重复审计。（条例草案修改稿第三条）
   三、关于进一步加强对审计机关及其工作人员行为规范的问题
   审议意见认为，条例（草案）对审计机关及其工作人员自身行为的制约规范相对较弱，建议在修改时规定相应的义务条款和有针对性的法律责任。
   根据审议意见，从以下三个方面进行了规范。一是在条例（草案）中新增了关于审计机关进行项目竣工决算审计的期限规定：“审计机关进行政府投资项目竣工决算审计，应当自被审计单位按规定提交竣工决算报表等资料之日起九十日内出具审计结论性文书。确有必要延长审计期限的，应当经审计机关负责人批准，延长时间不得超过六十日。”（条例草案修改稿第七条第一款）
   二是进一步完善了就审计报告征求被审计单位意见的具体做法，修改为：“未提出意见的，视同无异议，并由审计机关予以注明；提出意见的，审计机关应当进一步核实。”（条例草案修改稿第十四条第一款）
   三是扩充细化了追究审计机关工作人员违法责任的相关规定：
   “审计机关工作人员在进行政府投资项目审计时，有下列行为之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
   （一）知道或者应当知道与被审计单位或者审计事项有利害关系，可能影响公正执行职务，而不主动申请回避的；
   （二）泄露国家秘密或者被审计单位商业秘密的；
   （三）索贿、受贿或者接受可能影响公正执行职务的不当利益的；
   （四）隐瞒被审计单位财经方面违法违纪问题的；
   （五）徇私舞弊、玩忽职守、弄虚作假、出具虚假审计报告的；
   （六）违反法律、法规规定的其他行为。”（条例草案修改稿第二十一条）
   四、关于进一步加强对社会中介机构（人员）的监督管理问题
   审议意见认为，应当充分吸收社会上的相关行业专家参与政府投资项目审计；同时，条例（草案）对参与政府投资项目审计的社会中介机构的规定不够具体明确，应当遵循公开透明的原则选择中介机构，并指导、监督其工作。
   同时，有审议意见建议在条例（草案）中直接规定对参与政府投资项目审计的社会中介机构和相关专业人员的法律责任。审计法第三十条规定：“对依法独立进行社会审计的机构的指导、监督、管理，依照有关法律和国务院的规定执行。”据此，在条例（草案）中新增了一条规定：“社会中介机构和相关专业人员在实施政府投资项目审计时，有违法违规行为的，依照国家有关规定予以处理、处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”（条例草案修改稿第二十条）
   根据审议意见，在条例（草案）中新增了一款规定：“审计机关应当制定相应的管理规定，对参与政府投资项目审计工作的社会中介机构和相关专业人员进行指导、监督。”（条例草案修改稿第九条第二款）
   同时，对审计机关组织审计所需经费问题在条例（草案）中作了补充调整，规定“审计机关组织审计政府投资项目所需经费，列入同级财政预算，不得以任何名义向被审计单位收取费用。”（条例草案修改稿第九条第三款）
   五、关于审计机关和财政等其他监督部门的职责分工与工作协调问题
   有审议意见认为，在对政府投资项目的监督管理上，相关部门在具体工作中存在一定程度的交叉重复，如审计机关进行的竣工决算审计和财政部门实施的竣工决算审查，建议条例（草案）对此予以合理协调。
   审计法实施条例第二十二条对有关决算审计作了规定：“审计机关应当对国家建设项目总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、项目竣工决算，依法进行审计监督。”财政部《基本建设财务管理规定》（财建［2002］394号）第四十一条对财务决算作了规定：“地方级基本建设项目竣工财务决算的报批，由各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）确定。”
   国务院《财政违法行为处罚处分条例》第二条规定：“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。”《武汉市政府投资项目管理办法（试行）》第四十条规定：“财政部门负责对政府投资项目的资金、财务活动全过程实施监督，确保工程建设资金管理规范、使用合理、专款专用。”第四十一条规定：“审计部门依法对政府投资项目预算的执行情况和决算以及参与投资项目建设的建设、勘察、设计、施工、监理、采购等单位的财务收支进行审计监督。”
   上述规定表明，审计监督和财政监督是不同行政机关依照相应法律、法规规定，依法行使各自职能的法定行为，故而相应的监管行为也无法替代或回避。在实际工作中，武汉市政府也对审计机关和财政部门在政府投资项目上的监督划分了各自的职权范围，进行了明确分工。同时条例（草案）第六条规定审计机关应当将政府投资项目年度审计计划告知有关部门，并且具体工作问题可由审计机关在制定计划和项目立项时通过调查研究协调解决，建议条例对此问题不再作具体规定。
   六、关于其他条款的修改情况
   1、关于市本级、区级资金所涵盖的内容问题。有意见认为，条例（草案）第三条中市本级、区级资金的表述不能完全涵盖第二条第三、四项所列的政府融资和利用国债的资金、国际金融组织和外国政府的贷款、赠款。对此问题，在实际操作中是根据市、区政府是否为上述资金的债务人或者受赠人来确定，并相应列入市本级或者区级资金。
   2、关于审计事项。根据审议意见，在条例（草案）第八条有关审计事项中增加了调整投资概算或者预算是否符合规定程序、招标投标程序是否合法合规以及是否符合合同规定的质量要求等内容；相应删去了资产是否按照规定交付使用的内容。（条例草案修改稿第十条）
   3、关于效益审计。根据审议意见，在条例（草案）第九条第二款第三项中增加了对环境效益的审计，并对条款文字作了相应简化。（条例草案修改稿第十一条）
   4、关于法律救济条款。根据审计法实施条例第四十六条和行政复议法第五条的有关程序规定，将条例（草案）第十七条修改为：“被审计单位对审计机关所作审计决定不服的，应当先向上一级审计机关或者本级人民政府申请复议；对复议决定不服的，可以提出诉讼。”（条例草案修改稿第十九条）
   此外，根据审议意见及相关的法律法规，还对条例（草案）的部分文字表述和条款顺序作了修改和调整。
   以上汇报，请连同条例（草案修改稿）一并审议。