市人大常委会：
　　《武汉市犬类管理条例（草案）》已经2005年6月6日市人民政府第28次常务会议讨论通过，现提请审议。审议时，委托市人民政府副秘书长蔡华章到会作说明。

市长  李宪生
2005年6月9日

关于《武汉市犬类管理条例（草案）》的说明

——2005年6月27日在武汉市第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议上
  
   市人民政府副秘书长  蔡华章

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受市人民政府的委托，现对提请本次市人大常委会会议审议的《武汉市犬类管理条例(草案)》，作如下说明。
　　一、重新制定犬类管理地方性法规的必要性
　　《武汉市限制养犬规定》(以下简称《规定》)，是1995年11月市九届人大常委会第十八次会议通过、省八届人大常委会第十七次会议批准，于1996年4月开始施行的。施行近10年来，在保障公民人身安全和健康、维护社会公共秩序、保护环境卫生方面发挥了积极作用，取得了一定成效。但是，随着有关法律的颁布施行和我市经济发展、市民生活水平的提高及社会需求的变化，原《规定》在有些方面已不适应形势发展的需要，主要表现在：第一，原规定的许可程序比较复杂，办理养犬许可要经过两次审批，且无审批期限规定，既影响行政效率，又不便民，应当根据《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)的要求进行调整。第二，原规定禁止在限养区设立犬只交易场所，产生了既允许在限养区养犬，又不允许在限养区购犬的矛盾，增加了养犬人负担。在限制养犬的同时，需要对犬只交易场所的设置作适当调整。第三，已实行城市化管理的地区，如武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区等，根据这些地区市民的要求，需要列入限养区。第四，需要进一步发挥基层自治组织的作用和养犬人的自律作用。养犬需要调和好养犬人和不养犬人之间不同的需求关系，否则，会影响社区环境和邻里关系。因此，在加强行政管理的同时，需要充分发挥基层自治组织的作用，赋予其参与养犬管理的具体责任，通过社区居民自治、养犬人自律和必要的行政管理措施，来调和各方面的关系。第五，设定的养犬行为规范不够，如养犬人携犬出户应当采取的安全防范措施，单位对护卫犬的安全防范措施，对伤人犬只、有狂犬病病状且无法控制的犬只、遗弃犬只的处理，对被犬只伤害的人的处理等，需要从维护社会公共安全和人民群众身体健康出发，加以补充和完善。综上所述，有必要在《规定》的基础上重新制定犬类管理的地方性法规。
　　二、制订《条例》的指导思想
　　《条例》在重新制定的过程中，坚持了原《规定》限养的指导思想，即从维护公共秩序、保障公民人身安全和公共安全为着眼点，适当扩大限养区范围，根据维护公共安全和社会秩序的需要，适度增设禁养区和禁遛区；禁止个人养烈性犬；进一步严格和完善犬类防疫、养犬人行为规范，力争将养犬可能带来的危害降到最低程度。与此同时，进一步明确养犬的条件和程序，按照《行政许可法》的要求，简化办事程序，提高办事效率，方便符合养犬条件的当事人，并提供必要的服务。进一步完善管理体制，充分调动各方面的积极性，按照构建和谐社会的要求，尽力满足不同社会层次的需求。
　　三、起草经过
　　今年初，按照市人大常委会今年立法计划的安排，市人民政府责成市公安局和市法制办成立了起草工作专班。起草工作专班在市人大有关专门委员会和法规工作机构的提前介入和指导下，对全市犬类管理的现状进行了充分调查研究，借鉴了北京、上海、青岛等城市的立法经验，在此基础上提出了《武汉市犬类管理条例(草案)》(以下简称草案)征求意见稿，征求了各区人民政府、市人民政府各相关部门、部分社会团体和法律专家的意见，在若干社区召开了有养犬人代表、不养犬人代表和居民委员会负责人参加的座谈会，并通过市政务网向广大市民征求了意见。从各方面尤其是广大市民的反映看，总体上大家对草案征求意见稿的内容是基本肯定的，也提出了很多建设性的意见。起草工作专班根据各方面反馈的意见多次修改，形成草案会签稿，再次征求了市人民政府各相关部门的意见。经6月6日市人民政府常务会议审议通过，形成提请本次人大常委会会议审议的草案。
　　四、对草案中几个主要问题的说明
　　(一)关于适用范围。《规定》确定的适用范围仅限于限制养犬。根据社会需求的变化和市民的要求，按照“养犬仍然严格限制、其他既适度放开又从严管理”的思路，草案扩大了适用范围，第二条第一款规定：“在本市行政区域内养犬和从事犬类养殖、交易、展览、表演、竞赛、诊疗服务等活动的单位和个人，必须遵守本条例。”
　　(二)关于管理服务机制。《规定》将犬类管理责任主要赋予公安机关，实践证明，这是远远不够的，需要各个方面参与管理，才能实现既定管理目标。总结我市试点经验和借鉴北京、上海等城市的成功经验，草案确立了“各级政府组织实施并协调，公安机关主管，相关部门协管，企业、事业单位配合，基层自治组织参与，养犬人自律，社会机构服务”的综合管理服务机制。因此，草案第三条第四条规定：“各级人民政府负责本条例的组织实施。”“公安机关是犬类管理工作的主管机关。工商行政管理、畜牧兽医、卫生和城市管理综合执法等部门按照法定职责做好与犬类管理相关的工作。”“由公安、工商行政管理、畜牧兽医、卫生和城市管理综合执法等部门应当建立犬类管理工作协调机制，处理本条例实施中的问题。”“居民委员会、村民委员会、住宅区业主委员会可召集居(村)民会议或者代表会议、业主会议或者代表会议，就本区域具体实施本条例有关规定的事项制定公约，引导养犬人在社区内进行自我管理、自我教育和自我服务。”“广播、电视、报纸等新闻媒体应做好与犬类管理相关的法律、法规以及卫生防疫方面知识的宣传教育工作。”“机关、团体、部队、企业和学校等事业单位应在本单位开展犬类管理的宣传教育，并协助各级人民政府做好本条例的实施工作。”“公民、法人和其他组织可成立与养犬活动相关的咨询服务机构，为养犬人提供各项服务。”
　　(三)关于限制养犬。草案在继续坚持《规定》提出的严格限制养犬措施的基础上，进一步提出了限制养犬的措施，主要是：第一，第五条第一款将武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区也划为限养区。第二，第五条第二款扩大了区人民政府在辖区内确定限养区域的权限，即：由区人民政府所在地及其经济开发区扩展到实行城市化管理的地区。第三，规定了禁止养犬的区域。第五条第四款规定：“本市机关、医院的办公服务区、学校(含幼儿园)的教学区、学生宿舍区、单位的集体宿舍区和限养区内由市人民政府批准的区域，为禁止养犬的区域(以下简称禁养区)。”第四，授权政府和自治组织可以划定禁止遛犬的区域，第五条第五款规定：“市、区人民政府在重大节假日或举办重大活动期间，可临时在限养区内划定并公告禁止遛犬的区域。限养区内的居民委员会、村民委员会和业主委员会，经居(村)民会议或者代表会议、业主会议或者代表会议讨论决定，可在本区域内划定并公告禁止遛犬的区域。”第五，针对《规定》允许个人养烈性犬而不利于维护公共安全的情况，草案第六条第一款规定：“限养区内个人按户可养一只犬，但禁止养烈性犬和大型犬。”烈性犬包括：獒犬、巴山基猎犬、贝生吉犬、猎狐犬、比特犬、斗牛梗、斗牛犬、边境梗、美国斯塔福郡梗、澳大利亚牧牛犬、比利时基山牧羊犬、土佐犬、秋田犬等，大型犬是指成年体高超过45厘米的犬种。为了保证《条例》的实施，草案第六条还规定：“烈性犬和大型犬的品种、体高标准，由市公安机关和市畜牧兽医行政部门确定，与本条例同时公告。市公安机关和市畜牧兽医行政部门可根据本市实际对烈性犬和大型犬的品种、体高标准进行调整，并予以公告”，市公安局已会同市农业局做好了相关的准备工作。为适应盲人等特殊群体的需要，第六条第二款特别规定“盲人等特定人群使用的导盲犬等扶助犬不受前款限制，其具体管理规定由市人民政府另行制定。”目前，有关部门正在着手调研起草，力争与《条例》同时公布实施。
　　(四)关于公共安全。相对《规定》，草案从坚持以人为本和切实维护公共安全出发，在第十五条、第十七条、第十八条中增加了对养犬人的行为和维护公共安全的规范：第一，犬只出户必须由具有完全民事行为能力的人牵引，必须避让老年人、残疾人等特定人群。第二，不得携犬进入禁养和禁遛区域。第三，携犬乘坐小型出租汽车或住宅区公用电梯时必须采取安全防范措施。第四，单位护卫犬在护卫区域巡逻时必须由管理人员牵引。第五，养犬人放弃所养犬只且犬只无人接收的，必须将犬只送犬类留检所。第六，犬只伤害他人，养犬人必须立即将受害人送到医院诊治，并由责任人承担诊治费用。第七，养犬人必须将伤人犬只和疑似狂犬病的犬只及时送交犬类留检所；送交的犬只经确认患有狂犬病的，由公安机关会同其他有关部门依法予以处理。
　　(五)关于向养犬人收取一定的费用。原《规定》为达到限制养犬的目的，使用了经济手段来提高养犬的门槛，规定养犬人应缴纳登记注册费和年度审验费。1996年武汉市物价部门发文(武价函〔1996〕16号)确定的具体收费标准为：小型观赏犬登记注册费1500元／只，护卫犬登记注册费1000元／只，犬类年度审验费500元／只。1999年，由于市民反映养犬收费太高，市物价部门对小型观赏犬的收费进行了调整，确定小型观赏犬登记注册费为500元／只，年度审验费为300元／只。2002年9月，省委办公厅、省政府办公厅在《关于清理行政事业性收费的整改意见》(鄂办文〔2002〕44号)中，取消上述收费项目。但是，向养犬人收取一定费用是全国一些大中城市普遍采取的限制养犬的一个主要管理办法。据了解，在《行政许可法》施行后，北京、上海、大连、西安、南昌、贵阳等城市地方性法规或规章中，都明确了向养犬人收取管理服务费的规定，以通过收费这种手段来达到限制养犬的目的，实际上的效果也是不错的，同时还得到了市民的认同。就市民而言，无论是养犬的还是不养犬的，大部分认为收取一定的费用是必要的。收取的费用，主要用于对犬只的免疫、检疫，以及收容、饲养流浪犬、无主犬等。《条例》第十一条借鉴了这些城市的经验，规定“公安机关因犬只留检、收容、免疫、伤人责任保险等管理服务工作，确需向养犬人收取费用的，按国家规定的程序报批”。为慎重起见，在起草过程中，《条例》起草工作专班已就该条的规定，通过市人大常委会有关部门向省人大常委会相关部门作了专题汇报，得到了省有关部门的理解。但是鉴于本条拟定的收费项目，还必须按照《国务院关于加强预算外资金管理决定》的规定，报省人民政府批准，为此本条没有明确收费的名称和具体标准，待《条例》通过后，按照规定程序报批实施。
　　(六)关于行政处罚。相对《规定》，草案第二十五条适当增加了应受处罚的行为，参考《中华人民共和国治安处罚法(草案)》设置了相应的处罚种类和罚款幅度，体现了以人为本、教育与处罚结合、处罚宽严结合的原则。对多次违规者，则施以较为严厉的处罚：“两年内累计受罚款处罚3次以上的，公安机关可没收犬只，吊销养犬登记证，并自吊销养犬登记证之日起5年内不予办理养犬登记。”为从源头上控制或尽量减少烈性犬和大型犬对公共安全的危害性，草案第二十条第二款规定限养区内的犬类交易市场禁止销售烈性犬和大型犬，并相应设立了处罚条款。另外，我市未经许可从事犬类诊疗活动的情形严重，而相关上位法中未设定处罚，成为犬类管理的一大薄弱环节。为适应管理需要，草案第二十六条第一款作了相应规定：“未取得动物诊疗许可证从事犬类诊疗活动的，由动物防疫监督机构责令其限期改正；逾期不改正的，予以取缔。”对于犬只强制免疫的规定，由于《动物防疫法》只规定了行为规范而未相应设立处罚条款，农业部的有关实施办法又正在制订之中，故草案第二十六条第二款只作了原则性规定：“违反本条例第十五条第(七)项规’定，动物狂犬病免疫证有效、期满，不为所养犬只注射兽用狂犬病疫苗的，由动物防疫监督机构依照《中华人民共和国动物防疫法》和国务院有关部门的规定予以处理。”
　　以上说明，请连同草案一并审议。