——2005年6月27日在武汉市第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议上
  
   武汉市人大内务司法委员会副主任委员  申晓明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　受内务司法委员会委托，现在我就委员会关于审议《武汉市犬类管理条例（草案）》（以下简称条例草案）的有关情况报告如下。
　　一、制定条例的必要性
　　1995年11月10日武汉市第九届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，1995年11月30日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议批准，于1996年4月1日正式施行的《武汉市限制养犬规定》（以下简称《规定》）在保障公民人身安全和健康、维护社会公共秩序、保护市容环境卫生等方面发挥了积极的作用，取得了一定成效。但是，随着我市经济的快速发展和市民生活质量的不断提升，人们的生活需求也发生了较大变化，饲养宠物犬的家庭越来越多。同时，随着《中华人民共和国行政许可法》的颁布施行，《规定》的有些内容也须要进行修改。主要表现在：一是原《规定》的指导思想与形势的发展发生冲突。原《规定》的主旨是“限制养犬”，而当前，养犬已经成为一部分市民日常生活的一个组成部分，如果养犬人能够尊重社会公德，不影响他人的合法权益，就不应该受到政府的干预。政府要做的事情是协调养犬人和非养犬人之间的权利义务关系，使养犬市民既可满足自己的需求，又不侵犯他人和公众合法权益，如果一味地限制养犬，不仅执行困难，达不到预期目的，也与兼顾不同方面群众的利益，构建和谐社会的原则要求不相符合。二是由于我市城市建设的发展和城镇化规模的扩大，需要对犬类管理不同方式的区域和单位重新明确或调整。三是随着养犬人群和犬只数量急剧增加，与此相关的犬类繁殖、销售、治疗及展览、竞赛等行业或活动也大量增加，需要对此加以规范。四是确有部分养犬人不遵守养犬规定，违背社会公德，养犬行为不规范，造成犬只伤人，扰民，破坏环境卫生等问题，群众反映强烈。因此，需要制订一些养犬人行为规范，为养犬人提供法律导向，促使其自律，同时也便于执法机关的管理和社会公众的监督。五是养犬行为的监管机制需要进一步完善。犬类管理涉及面广，仅仅依靠公安机关显然是不够的，还需要整合相关行政管理部门的力量，发挥基层自治组织，新闻舆论监督的作用，形成综合管理的整体格局。因此，重新制定《武汉市犬类管理条例》地方性法规是十分必要的。
　　二、《条例》的起草经过
　　根据本届常委会五年立法计划的安排，从2003年起，内务司法委员会连续两年将重新制定养犬管理法规作为立法调研计划，组织进行了调研，并督促有关主管部门做好立法前期准备工作。仅2004年，委员会就组织召开4次会议，调查有关养犬管理工作情况，研究重新制定条例的指导思想和要解决的重点问题，并组织征求了有关协管部门的意见。今年，按照常委会立法计划的安排，委员会一方面督促市公安局抓紧做好条例草案起草工作，一方面开展了一系列有关调研活动。委员会组织到青山区钢都花园社区、江汉区万松街听取了社区群众代表的意见，督促有关部门通过座谈会、互联网广泛征求专家学者和广大市民意见。此外，委员会还会同法规工作室就有关难点问题，向省人大常委会领导及法规工作部门作了专题汇报。常委会分管领导非常重视条例草案起草工作，多次听取起草工作情况汇报，从制定条例的指导思想、具体内容及工作安排等方面都给予了有力指导。
　　三、关于条例草案的修改意见和建议
　　2005年5月31日，内务司法委员会召开第十五次会议，对条例草案进行了审议。委员会认为，条例草案经多方征求意见，反复修改，已基本成熟，其立法指导思想明确，行为规范和管理程序比较切合实际，具有较强的可操作性，可以提请本次常委会会议审议。委员会在审议中还提出了三个方面的修改建议和5条具体的修改意见。市政府法制办公室和市公安局非常重视委员会的意见和建议，专门进行了研究修改，从市政府正式报送的条例草案看出，委员会的大部分修改建议和意见已被采纳。
　　对市政府报送的条例草案，委员会又组织部分委员进行了研究，并提出如下意见和建议：
　　（一）关于条例草案的名称。我们认为，犬类管理看似对犬只的管理，实际上是对养犬人行为规范的管理，只有把管犬与管人结合起来，才能做好犬类管理工作。犬类管理的核心是规范养犬人的行为，使养犬人在满足自己需要的同时，不侵犯他人和公众的合法权益。因此，建议将条例草案的名称修改为《武汉市养犬管理条例》。
　　（二）关于收取养犬管理服务费问题。条例草案第十一条规定：“公安机关因犬只留检、收容、免疫、伤人责任保险等管理服务工作，确需向养犬人收取费用的，按国家规定的程序报批。”我们认为，养犬增加了社会管理服务成本，向养犬人收取一定的管理服务成本是应当的。全国一些大、中城市在犬类管理中普遍采用了收取管理服务费的办法。我们在社区调研时，养犬和非养犬的市民均对收取一定的管理服务费表示认可。但本条所列管理服务费的内容还要进一步研究，如免疫已由养犬人先予进行，是否还收取免疫费？是否开办有犬只伤人责任保险，这一保险是由养犬人自行投保还是由政府统一投保？因此，建议修改为“养犬应当缴纳管理服务费。收取养犬管理服务费，按国家规定的程序报批。”鉴于养犬管理体制发生了变化，养犬管理服务涉及多个政府职能部门，建议本条增设一款：“养犬缴纳的管理服务费纳入财政预算，养犬管理工作及管理工作所发生服务的费用纳入有关部门的部门预算。”
　　（三）关于犬只伤人的诊治费用承担问题。条例草案第十七条规定：“诊治发生的一应费用由伤害责任人承担。”我们认为，犬只伤人的责任人，在实际生活中有时难以确定，有的可能是犬只主人，或者是伤者或者是第三人单方面的责任；有的可能是几方面的共同责任，共同责任又有大小轻重之分。一旦发生争议，由“伤害责任人承担”的规定很难落实。为了使伤者得到及时救治，也为了使养犬人更加自觉看管好所饲养的犬只，建议修改为“诊治发生的一应费用由养犬人先行垫付。”
　　（四）建议对违反第十九条第三款“患有人，畜共患传染病的人员，不得直接从事犬类诊疗、饲养或者其他犬类经营活动”的规定增设相应的处罚措施。
　　以上意见，请予审议。