——2005年7月27日在市十一届人大常委会第十九次会议上

   市人大法制委员会副主任委员  潘国祥

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　6月27日，市十一届人大常委会第十八次会议听取了市人民政府关于《武汉市犬类管理条例(草案)》［以下简称条例(草案)］的说明，对条例(草案)进行了审议。会上，共有17位常委会组成人员提出了65条次意见和建议，市人大内务司法委员会关于条例(草案)审议意见的报告也提出了4条意见和建议。69条审议意见涉及22个条款，要求进一步明确立法指导思想，严格规范养犬人的行为，加大对无证犬只、伤人犬只的管理力度，以及规定养犬管理服务费的收取标准等。会后，市人大常委会法规工作室会同市人大内务司法委员会、市政府法制办、市公安局等有关方面，根据审议意见对条例（草案）进行了修改。7月12日，召开市人大常委会部分组成人员座谈会，就修改情况征求意见。7月13日，市人大法制委员会全体会议听取了条例（草案）修改情况的汇报，并作进一步修改，形成了条例（草案修改稿）。7月18日，市十一届人大常委会第七十八次主任会议听取了市人大法制委员会关于条例（草案）修改情况的汇报，决定将条例（草案修改稿）提请市十一届人大常委会第十九次会议审议。现将修改情况汇报如下：
　　一、关于立法指导思想和修改工作的基本思路。审议意见认为，我市人口密集度大，文明程度也有待提高，养犬立法要从实际情况出发，处理好养犬人与非养犬人之间的权利义务关系，使养犬人在不侵犯他人合法权益的前提下满足自己的需要；对在城区内养犬要进一步抬高门槛，严格管理，有针对性地规范养犬人的行为，对养犬人履行义务不到位的，法规还需要进一步加强可操作性的规定。根据审议意见，结合我市养犬管理工作的实际，法制委员会认为，养犬管理的核心问题是要通过设计可行的管理机制来规范养犬人的行为，从而有效地保障广大市民的安全和城市环境的卫生。并且，在管理机制上要着重把握好三个环节。第一，要把握好设置准入门槛环节。与国内其他大城市一样，我市限养区内养犬实行的是登记办证管理制度，其目的是要控制单位和个人养犬。因此，对允许养犬设置相对严格的准入门槛是必要的。与1995年制定的限制养犬规定相比，条例（草案）在准入门槛的设置上，一是进一步扩大了我市限制养犬的区域，并明确规定了禁止养犬的区域；二是对限养区内养犬的数量和品种，除继续规定每户只准养一只犬和禁止养大型犬外，还规定禁止养烈性犬，并对禁养犬只的品种、体高标准作了严格规定；三是对限养区内单位和个人养犬应当具备的条件作了明确规定；四是对符合条件的单位和个人养犬办证设置了到动物防疫监督机构进行动物检疫、向公安机关提供相关证明材料等前置条件；五是规定养犬要缴纳管理服务费。第二，要把握好对有证犬只的日常管理环节。规范对犬只的日常管理，既是条例制定工作的重点，也是难点。在这方面，条例（草案）对养犬人饲养犬只、携犬外出应当履行的义务及未履行义务应受到的处罚作了较为详细的规定，根据审议意见，又作了相应的修改。总的来看，这些规定是比较全面和可行的。第三，要把握好对无证养犬行为的处理环节。这是在认真总结实践经验基础上为限制养犬设置的又一重要环节。根据审议意见，修改后的条例（草案修改稿）明确规定在本市限养区内禁止无证养犬，对无证犬只明确由公安机关收容、留检，并增加相应处罚条款的规定。这样，对我市的养犬管理就可在严格设置养犬准入门槛的前提下，既管好有证犬，又严肃处理无证犬，从而体现对在限养区内养犬要严格规范、严格管理的立法指导思想。法制委员会认为，通过上述修改和调整，我市限制养犬工作的管理机制将更为完善和可行。另外，与原规定相比，本条例进一步加强了可操作性规定，增加了公安、工商行政管理、畜牧兽医、卫生和城市管理综合执法等部门建立养犬管理工作协调机制的规定，增加了养犬人要与住所地居民委员会、村民委员会或者业主委员会签订养犬义务保证书的规定，增加了对无证犬只的管理部门、管理职责和管理手段的规定。并要求公安等部门要根据审议意见，尽快出台与实施本条例相关的配套政策。
　　二、关于条例名称。审议意见认为，犬类管理看似对犬只的管理，实际上是对养犬人行为规范的管理，建议将条例名称修改为《武汉市养犬管理条例》。根据审议意见，将条例名称修改为《武汉市养犬管理条例》。
　　三、关于各部门职责划分的规定。审议意见认为，条例（草案）第三条第二款各部门职责划分的表述太笼统，建议将各部门职责尽量写得具体些。考虑到条例（草案）第十条、第十三条、第十八条、第十九条、第二十一条以及法律责任条款中对工商、畜牧兽医、卫生、城市管理综合执法等部门的职责规定中，对各部门职责划分作了明确、具体的规定，因此对第三条第二款可不作改动。另外，有审议意见建议将“畜牧兽医部门”改为“农业部门”。考虑到国家《动物防疫法》明确规定动物防疫工作的主管部门是畜牧兽医行政管理部门，这样规定只是对负有这项行政管理职能的明确，而不是对具体部门名称的规定。即：谁负有畜牧兽医行政管理职能，谁就是动物防疫工作的主管部门。国家的动物防疫工作主管部门是农业部，武汉市的主管部门是农业局。因此，建议参照上位法的表述，对条例（草案）第三条第二款内容不作修改。同时，根据审议意见，将该条第二款、第三款调整后合并为第二款。
　　四、关于限养区内个人养犬的数量和品种。审议意见认为，条例（草案）第六条第一款中“限养区内个人按户可养一只犬”的表述不符合立法原意，建议进一步明确规定限养的数量和品种。根据审议意见，将条例（草案）第六条修改为：“限养区内个人养犬，每户只准养一只，但禁止养烈性犬和大型犬。禁养犬只的品种、体高标准见附录。市人民政府可以根据本市实际对禁养的烈性犬和大型犬的品种、体高标准进行调整，并予以公告。”另外，审议意见认为，第二款中“盲人等特定人群使用的导盲犬等扶助犬不受前款限制”的表述也不妥当，因为盲人养犬也要遵守一户一只、不养烈性犬的规定，并建议删去第一款中“由市公安机关和市畜牧兽医行政部门确定”之后的表述。考虑到盲人等特定人群养犬的特殊性，我们参考外地立法经验，建议对扶助犬的规定在立法中只从免缴管理服务费上予以体现，将对扶助犬的规定调整到条例（草案）第十一条中。
　　五、关于养犬管理服务费的收取。审议意见认为，养犬增加了社会管理服务成本，向养犬人收取一定的管理服务费是应当的。但在表述上不能明确由公安机关收费，管理服务的内容还要进一步研究，建议由政府收费，并明确规定收费项目和具体标准。根据审议意见，将条例（草案）第十一条修改为：“限养区内单位和个人养犬，应当缴纳管理服务费。管理服务费的收取标准由市人民政府确定，按照国家规定的程序报批并公布实施”。另外，在本条中增加对扶助犬的规定：“盲人和肢体重残人养扶助犬，免缴管理服务费”，作为该条第二款。
　　六、关于犬只伤人的责任问题。有审议意见认为，犬只伤人的责任人在实际生活中有时难以确定，一旦发生争议，依据条例（草案）第十七条由“伤害责任人”承担诊治费用的规定很难落实。有审议意见认为，对犬只伤害他人的，除要求养犬人加强自律，严格管理外，应在法规中明确规定一律由养犬人承担受害人在狂犬病潜伏期内的一切责任，包括诊治费、民事赔偿、精神损害赔偿等。还有审议意见建议删去第十七条中“医疗机构认为必要，应当为受害人注射人用狂犬病疫苗”的表述。考虑到关于犬只伤人的法律责任问题，《中华人民共和国民法通则》第一百二十七条已有明确规定：“饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担民事责任；由于受害人的过错造成损害的，动物饲养人或者管理人不承担民事责任；由于第三人的过错造成损害的，第三人应当承担民事责任。”据此，按照上位法的规定，并根据审议意见，建议将条例（草案）第十七条修改为：“犬只伤害他人，养犬人应当立即将受害人送至医疗机构诊治，诊治发生的费用由养犬人先予支付。给他人造成人身伤害或者财产损失的，依法承担民事责任。”
　　七、关于对伤人犬只和疑似狂犬病犬只的处理规定。审议意见认为，对伤人犬只和疑似狂犬病的犬只，要及时处理，加强管理。根据审议意见，依据国家《动物防疫法》、《传染病防疫法》的规定，将条例（草案）第十八条修改为：“养犬人发现伤人犬只和疑似狂犬病的犬只，应当及时报告公安机关或者送交犬类留检场所。送交的犬只经确认患有狂犬病的，由公安机关会同其他有关部门依法予以处理”；“任何单位和个人发现患有狂犬病或者疑似狂犬病的犬只、病人时，应当及时向畜牧兽医、卫生部门或者市、区人民政府报告。市、区人民政府接到报告后，应当严密监控，依法确定禁止饲养犬只和强制检疫、免疫的区域。公安机关协助做好工作。”
　　八、关于法律责任。根据审议意见，在第二十五条中增加了对无养犬登记证养犬或不办理变更养犬登记手续的养犬单位和个人先予罚款的规定；增加了对冒用、涂改、伪造、买卖养犬登记证、犬只标识的，不接受公安机关每年检查及对个人所养犬只未在其住所内饲养的相应处罚规定。并在第二十七条中增加一款，对违反第十五条第八项规定，由城市管理综合执法部门给予相应处罚的规定。
　　此外，根据审议意见，还对条例（草案）其他条款的文字作了部分修改和调整。
　　以上汇报，请连同条例（草案修改稿）一并审议。