各位代表：
我受市十一届人大常委会委托，就《武汉市人民代表大会代表议案和建议工作条例（草案）》〔以下简称条例（草案）〕的有关情况作如下说明。
一、制定本条例的必要性
根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定，县级以上地方各级人民代表大会代表有权向本级人大及其常委会提出议案及对各方面工作提出建议、批评和意见。人大代表提出议案和建议，有关机关和组织办理代表议案和建议，是发扬社会主义民主，健全社会主义法制，促进社会主义现代化建设事业健康发展的重要环节。武汉市人大代表在历次市人民代表大会上均积极提出议案和建议。市十届人大5年期间，大会通过议案15件，代表书面提出建议、批评和意见1895件，年均379件。2003年初的市十一届人大一次会议，通过议案4件，代表书面提出建议、批评和意见513件，建议数创下新的纪录。多年来，代表议案和建议对我市在加强党的领导，健全民主法制建设，促进科学决策与社会发展，维护社会稳定等方面发挥了积极作用。但不容忽视的是，在当前议案和建议办理过程中还存在一些问题，如议案、建议办理工作缺乏明确具体的程序保障，议案、建议的提出、交办渠道还不算畅通，影响了部分议案、建议办理的质量和效率；对承办单位办理议案和建议工作尚缺乏系统的程序约束及监督机制，少数单位存在敷衍、推诿、不负责任的现象；责任界限不明确，对于一些本应追究责任的行为往往因难以划分责任界限而不了了之，使人大代表所享有的这项民主权利没有落到实处等等。根据我市议案、建议工作的实际需要，尽快制定《武汉市人民代表大会代表议案和建议工作条例》，是使这项工作走上规范化、法制化轨道的客观要求。
二、条例(草案)的起草过程
市人大常委会高度重视本条例的制定工作，将该项工作纳入了2003年工作要点和立法计划。市人大常委会办公厅与法规室在学习考察外省、市人大常委会有关工作情况和总结自身工作经验的基础上，于2003年4月起草了条例（草案）初稿；5月份，在反复推敲和修改的基础上，形成了条例（草案）征求意见稿；6月中下旬，分别召开了有代表组正副组长、13个区人大常委会分管主任和代表工作委员会主任、部分承办单位负责人参加的座谈会，征求对该草案稿的意见，接着又根据这些意见对条例（草案）的体例和内容进行了全面的调整与补充，并分别召开了区人大常委会主任、市人大各专门委员会负责人参加的座谈会，进一步征求意见；8月上旬，此稿几经修改后寄送市人大常委会组成人员、部分市人大代表及市委督查室、市政府督查室、市中级人民法院、市人民检察院书面征求意见；随后，在综合各方面意见的基础上形成了条例(草案)，经主任会议讨论后，提请市十一届人大常委会第六次会议审议。会后，根据常委会组成人员的意见对条例（草案）进行了修改。11月18日，市十一届人大常委会第七次会议对条例(草案修改稿)再次进行了审议。会议期间，市人大法制委员会、法规工作室会同市人大办公厅根据常委会的审议意见对条例(草案)作了进一步的修改与完善。在听取市人大法制委员会关于条例(草案)审议结果的报告后，常委会会议认为，该条例(草案)经常委会两次审议和修改后，已基本可行，决定将其提请市第十一届人民代表大会第二次会议审议。
三、关于条例(草案)中的几个主要问题
1、关于本条例(草案)的体例。
本条例(草案)共5章42条，体例上有两个特点：一是将议案、建议统一进行规范。这不同于其他省、市相关地方性法规，其他省、市要么将议案、建议分开作为两个地方性法规制定，要么只就建议作单一的规定。鉴于提出议案和建议，都是代表参与管理国家事务，监督和推进国家机关工作的重要形式，二者在提出、交办、办理等方面有一些相同点，如代表提出的议案和建议都应事实清楚，要求明确、具体、可行；承办单位对代表议案和建议都应当认真研究办理，并负责答复等，条例（草案）对代表议案和建议工作进行了统一规范，力图避免在立法上的重复，同时也力求更明确且具有可操作性。
二是将议案、建议分节阐述。这一体例设置是考虑到议案与建议具有不同的法律特点，如议案必须由代表按法定的联名人数、依照法定的程序提出，而建议可以由代表个人提出，也可以由代表联名提出；议案内容必须是属于本级人民代表大会职权范围内的重大事项，而建议的内容可以涉及我市各方面的工作；议案有严格的审议程序，必须提交全体会议表决，而建议只需由市人大常委会办事机构交有关机关、组织研究处理；较之建议，议案有更高的标准和要求，其法律约束力更强。基于议案、建议有上述差异，因此，条例(草案)将二者在提出与审议、交办与办理两章中分节表述。
2、关于本条例的适用范围。
按照条例（草案）规定，本市人民代表大会代表议案和建议的提出、办理工作适用本条例。本条例（草案）所规范的议案是指市人大代表10人以上联名提出的议事原案；所规范的建议既包括市人大代表在会议期间向市人民代表大会提出的对本市各方面工作的建议、批评和意见，也包括他们在闭会期间向市人大常委会提出的对本市各方面工作的建议、批评和意见。
条例(草案)对议案的范围进行了一定程度的限定，其范围不包括地方组织法第十八条规定的“主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府”所提出的议案，但是这些议案可以参照本条例执行(第四十条)。另外，考虑到对有关地方性法规议案的提出和审议，在2001年市十届人民代表大会第四次会议通过、省九届人大常委会第二十三次会议批准的《武汉市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规办法》中已作了规定，本条例(草案)不再对此作出重复规定。
条例(草案)对人大代表提出建议的范围规定较宽，无论是在大会期间还是在闭会期间，都可以提出建议，上级人大代表对本市人大及其常委会所提出的建议可以参照本条例执行(第四十一条)。
3、关于议案和建议提出、办理工作的规范化。
为了提高议案、建议办理工作的质量和效率，克服办理过程中的随意性，条例（草案）对议案和建议工作程序进行了全面的规定。
在提出与审议环节，条例(草案)明确了议案提出的时间，对代表提出议案与建议提出了形式要求，规范了对代表议案进行审议的一整套程序。
在交办环节，为保障议案的严肃性，条例(草案)规定，在有关专门委员会形成议案正式文本之后，市人大常委会代表工作机构应将该文本以常委会文件形式下发至承办单位；为保障建议的及时交办，条例(草案)对建议交办的时间、交办机关的职责都作出了规定。
在办理环节，为防止办理工作久拖不决，保障大会通过的议案和代表提出的建议能得到及时的回应与反馈，条例（草案）特别规定了承办单位的议案办理方案中应当包括议案办理的时限，对需要跨年度办理的议案，应当有分年度办理计划；承办单位办理建议，一般应从交办之日起三个月内答复代表，如有特殊情况不能按时答复的，应当书面报告交办单位，并向有关代表说明情况，但是最迟不得超过五个月。需要及时办理的代表建议，交办单位可根据实际情况确定办理期限，承办单位应当按期答复代表。
4、关于对代表民主权利的保障。
条例(草案)在议案和建议工作中的各个环节都力图体现对代表民主权利的尊重与维护。这主要体现在以下几方面：一是规定在议案审议过程中，当议案涉及到专门性问题时，市人大有关专门委员会或者议案审查委员会应当邀请有关方面的代表列席会议，发表意见；二是为适应现代社会信息化的发展，方便代表提出建议，条例(草案)在原有书面提出建议的方式外增加了代表可以通过电子文件方式提出建议的条款；三是条例(草案)注重在议案、建议办理过程中保障代表权利的实现，规定承办单位办理议案时，应当向提出议案的代表通报议案办理情况，听取意见，承办单位在办理建议时，应当采取座谈、走访、邀请代表视察等方式，加强与代表的联系，听取代表的意见，共同协商解决问题的办法；四是条例(草案)规定了代表对议案和建议的督办权，代表可以按有关规定采取询问、质问或者提议组织特定问题调查等形式，对议案和建议的办理进行监督检查。
5、关于监督机制和法律责任。
为有效地促进议案和建议办理工作，条例(草案)强化了市人大及其常委会对议案、建议的督办机制，规定市人民代表大会专门委员会按其职责分工负责有关议案的督办工作，市人大常委会代表工作机构负责建议的督办工作；在市人大常委会会议、市人大常委会主任会议认为必要时，可以听取承办单位对议案和建议办理情况的汇报。
此外，条例(草案)在议案、建议办理结果的报告方面也作了进一步的规范。现行的作法是：议案的承办单位在下一次市人民代表大会会议召开前，将议案的办理情况向市人大常委会会议报告，经常委会会议审议后，向市人民代表大会会议报告；建议的办理情况，属于政府系统的由市政府办公厅向下一次市人民代表大会会议提交书面报告；政府系统以外的，由市人大常委会办公厅向下一次市人民代表大会会议提交书面报告。为了加大监督力度，提高议案、建议的办理质量，条例(草案)增加了部分内容：对需要跨年度或跨届继续办理的议案，承办单位应当将办理情况向市人大常委会和市人民代表大会会议报告；关于建议的办理情况，“一府两院”应当在下一次市人民代表大会会议召开前，向市人大常委会会议报告，其他机关和组织向市人大常委会提交书面报告。
最后，条例(草案)对议案、建议办理工作中的违法行为，规定了明确、具体的法律责任。对四种承办不力的情形作了界定：承办单位不重视议案、建议办理工作，无领导分管、无专人负责；承办单位对议案和建议办理工作敷衍塞责、相互推诿、逾期不办，造成不良影响；承办单位贻误议案、建议办理工作造成重大损失；承办单位对提出议案和建议的代表进行刁难、无理指责和打击报复。出现以上情况，市人大常委会将要求承办单位限期整改并报告处理结果；情节严重的，应当建议有关机关依法追究承办单位主管人员和其他直接责任人员的行政责任；对提出议案和建议的代表打击报复构成犯罪的，由有关机关依法追究其刑事责任。
以上说明，请连同条例（草案）一并审议。
