市人大城乡建设与环境保护委员会（2006年9月21日）

     
     《武汉市市容环境卫生管理条例》（以下简称条例）列为市人大常委会2006年度执法检查的计划后，市人大常委会分管领导和委员会对该项检查十分重视。年初，就对执法检查工作进行了研究部署，明确了检查的对象、内容、重点和时间，制定了通知和实施方案。3月至4月中旬，市、区城管局按要求开展自查；4月下旬，各区人大常委会对条例实施情况进行了执法检查。5月下旬至6月中旬，由市人大常委会王成宇副主任带队，市人大城建与环保委员会和部分市人大代表组成执法检查组开展了执法检查。这次执法检查开展了五个方面的活动：一是到江汉、硚口和东西湖区进行了检查，听取了条例实施情况的汇报；二是开展夜查，6月15日晚，执法检查组部分成员分别就执法巡查制落实情况、占道经营治理和夜市管理情况到江岸、江汉、硚口区进行了随机抽查；三是执法检查组成员根据条例和本次检查的重点就近开展调研，了解情况，并将有关情况口头或书面反馈给了执法检查组；四是，6月23日，执法检查组听取了市城市管理局、城市管理执法局实施条例情况汇报，现场检查了道路清扫保洁招投标工作、垃圾中转站建设、占道整治、户外广告设置及详细规划、公厕和工地渣土管理等情况。现将这次执法检查的情况报告如下：     
     一、贯彻落实条例取得了较为明显的效果
     条例施行一年多来，市、区人民政府及其有关部门积极履行职责，依法行政，市容及环境卫生、环境卫生设施建设与管理等方面有了明显的进步，城市管理和城管执法的水平有了较大的提高。
     1、市容环卫法规宣传工作明显增强。条例施行一年多来，共举办培训班40多期，4000名城市管理和执法人员接受了培训。加强社会宣传，设置现场宣传点90多个，发放各种宣传资料30余万份，接受市民现场咨询万余人次。在武汉电视台进行了为期一年的条例公益广告宣传，将条例的宣传和“八荣八耻”荣辱观的教育活动结合起来，开展“知荣辱、讲文明、创环境”的主题教育活动。长江日报、武汉晚报、楚天都市报、武汉电视台等新闻媒体开辟专栏，进行讨论和内容解读，一年来共刊登市容环卫宣传稿件1800多条(篇)。全市300多所中小学聘请城管副校长，为中小学生宣讲市容环卫管理知识。武汉理工大学开展万名学子签名活动，倡导市民摒弃乱吐乱扔等不文明陋习。
     2、市容环境卫生事业发展步伐明显加快。按照条例要求，市、区政府把市容环境卫生工作纳入了经济、社会发展计划。编制了《全市城市管理发展十一五规划》，配套制定了环境卫生、户外广告、景观灯光等设施的专项规划，提出了市容环境卫生事业发展的总体目标和主要任务，确定了具体指标。市、区财政对市容环境卫生事业的投入得到了快速增长。2005年，全市投入市容环境卫生和城管执法队伍建设的管理经费为59947万元，比上年度增加26%。今年，市、区财政进一步加大投入，共列预算63140万元。环境卫生设施建设得到加强。提高了环卫作业机械化水平。改造、维修和新建了紫阳路等36座垃圾中转站，综合改造了紫霞观和岱山垃圾场，按期关闭了金口垃圾场，启动了二妃山垃圾分选一期工程，提高了垃圾清运和处理能力，实现了垃圾处理从简易填埋到无害化处理的转变。2005年，市政府将为环卫工办好事纳入十件实事之一，新增了70处环卫工人作业休息点，为全市16000名环卫工办理267万元的意外大额保险。环卫工人的待遇得到提高，工作、生活环境有了较大改善。
     3、市容环境卫生责任制基本落实。全市在落实“门前三包”责任制的基础上，结合创建市容环境达标街道和市民满意路工作，积极推行实施市容环境卫生责任区制度，制定实施方案，印发告知文书。下达市容环境卫生责任告知书4959份，确定大中型企事业单位的市容环境卫生责任区范围和责任要求。将全市925个居民社区纳入市容环境卫生考核范围，明确了社区市容环境卫生责任。积极推进“门前三包”工作，共签订责任书43910份，主次干道临街单位签订率达到了100％，背街小巷临街单位签订率达到了85％。
     4、城市容貌明显改观。加大违章占道控管力度。一年来，取缔了55处夜市排挡，取缔了1300多处占道经营摊位，遏制了反弹势头。全市主次干道和上海、水塔、宝丰、晴川、南湖花园等21个街道、社区基本实现无违章占道的目标。加大临街建筑物的立面整治力度，对解放大道、中山路等主次干道530余栋临街建筑物的立面进行改造，整治立面140多万平方米；实施拆围透绿58处、长度为10.6公里，城市建筑立面景观效果得到了明显提升。加大户外广告、门面招牌的整治力度。制订中南路、武胜路等部分路段的户外广告详细规划，以及本市门面招牌设置规范，拆除各类违章设置的户外广告、布标条幅、破旧遮阳物和其它设置物2.3万块，使户外广告设置过多、过滥、档次不高的状况有了一定程度的好转。清除覆盖“三乱”261万处，有效地改善了城市立面环境。加大城市景观灯光建设力度。对“两江四岸”、内环线、江汉路步行街等重要景观路段的景观灯光设施进行改造，完成65栋高层楼房灯光建设任务，提升了灯光环境档次，建设百步亭、江大路、武汉晚报等10余处街头游园的夜景灯光设施。
     5、环境卫生管理水平有了提高。城市管理部门积极推行环境卫生长效管理机制，提高精细化管理水平。环卫作业服务机制改革进一步深入。全市105个环卫作业单位推行企业化管理模式，七个中心城区2141条道路、816个社区、490多座收费公厕、铁路沿线清扫保洁实行承包制，晴川街、一元街等街道全面推行道路清扫保洁公开招标工作，环卫作业的社会化取得了初步进展，作业服务质量和环境卫生质量明显提高。建立了“四位一体”的路面长效管理机制，以路面环境为核心，对执法队员、“门前三包”管理员、道路清扫保洁人员、临街单位责任人实行综合考核，推动环境卫生管理的经常化。全市街道的环境卫生达标率达到了94％，乡镇市容环境达标率达到了89.58％，市民满意路平均达标率为96％，环卫质量和管理上了新水平，市民对环境的满意度不断提升。
     6、依法行政能力不断增强。全市城管部门规范行政处罚、行政许可、行政诉讼、行政复议、国家赔偿、行政过错追究等六类行政行为或案件的办理工作，依法行政工作得到加强。受理市容环境卫生方面的行政许可申请3606件，准予许可3119件，占86.5％，不予许可487件，占13.5％。在办理行政许可事项时，实行统一受理许可申请，统一送达许可决定的制度，许可结果在网上公示，行政许可行为进一步规范、公开、透明。共查处各类市容环境卫生违法行为60多万起，办理行政处罚案件72686件，其中简易程序68207件，一般程序4437件，听证程序42件，处罚金额913万元。办案数量比上一年度增加了32个百分点，行政处罚案件的整体质量有了明显提高。认真办理行政复议、诉讼、赔偿案件。    
     2005年至今年上半年，全市市容环卫管理方面共发生行政诉讼案件4起，其中维持1起，撤回2起，确认违法1起。撤回的案件中，1起是诉城管执法局强制拆除户外广告案，因当事人无法提交城管局实施拆除行为的证据（而事实上该广告非该局所拆），法院当庭宣判驳回原告诉讼请求，二审法院对原告进行沟通后，原告撤诉；另一起经过法院组织协调沟通，当事人认识到自己行为违法后，自动撤诉。确认违法的1起案件是户外广告许可案件，诉讼前市政府维持市城管局的不予许可决定，当事人不服，向法院提起行政诉讼。法院审理认为，市城管局延长许可期限没有经过负责人批准，违反了《行政许可法》第四十二条规定，判决确认具体行政行为程序违法。共发生行政复议案件26起，复议机关维持其具体行政行为6起，当事人撤回申请20起。认真办理行政执法过错追究案件，严肃查处和追究不作为、乱作为行为。办理市长专线、市信访办等部门转办案件30余起，受理群众投诉案件125余起，现场督办6033件，查处执法人员不作为、乱作为案件5起，12名执法队员受到相应的行政处理和行政处分。去年10月，对硚口、江汉各一起城市管理粗暴执法和行政乱作为事件在全市范围内进行了通报，对相关责任人进行了严肃处理。     
     二、存在的问题
     条例实行一年多来，取得的成绩是明显的。但是，也要看到，执法工作离条例的要求，还存在不少问题。既有硬件问题，如市容环境卫生历史欠账太多，环卫设施落后等；也有软件问题，市容环境管理水平、执法水平，市民素质还有待提高。贯彻条例还有大量工作要做，需要长期不懈的努力。以下几个问题要引起重视并加以解决：
     1、市容环卫基础设施不适应城市快速发展的需要。一是已有的设施被拆迁没有还建，二是新建项目未配套。如，垃圾中转站、公共厕所、垃圾处理场等问题突出。公共厕所与人民群众生活密切联系，由于公厕数量的减少，入厕难非但没有缓解，甚至有加剧的趋势。垃圾处理场问题十分紧迫，中心城区原有的垃圾处理场库容基本达到饱和，且处理方式简单，远远达不到资源化、减量化、无害化的要求。新的垃圾处理场建设已经刻不容缓。
     2、市容环卫事业经费还有一定缺口。环境卫生管理经费投入不足。近年来，市、区政府虽然大幅度提高了环卫投入，但由于历史欠帐过多，我市环卫经费仍存在较大缺口，制约着市容环境卫生事业的进一步发展。我市城区目前日常生活垃圾5500吨，道路清扫面积2800万平方米，按照部颁标准，每年我市垃圾清扫、收集、转运和处理所需经费为3.8亿元，2005年市、区财政对这一块的投入为2.4亿元，存在1.4亿元的缺口。一是垃圾处理运行费标准低。按照建设部的标准，垃圾填埋处理成本为40元/吨，而2005年，我市财政拨款约为6.5元/吨，经费不足导致我市垃圾处理水平较低。二是清扫保洁费用缺口大。1997年，环卫经费切块到区，当时我市道路清扫保洁面积只有1800万平方米，到2005年，全市道路清扫面积增加了1000万平方米，按定额测算，我市清扫成本为1.5亿元/年，但各区清扫保洁经费还大致维持在1997年的标准，没有相应增加到位，主次干道清扫保洁费用不足。我市垃圾服务费收费标准过低，收费率不高（去年垃圾服务费收费率不足40%），背街小巷和社区道路清扫保洁费用得不到保障。三是环卫机械设备投入不足，机械化清扫率偏低。全市现有机扫车35辆，道路机扫率为17%，按照国家卫生城市标准需达到40%以上，差距很大。
     执法队伍经费不足。中心城区执法队伍经费标准不统一，市城管局直属分局以及武昌区城管执法队伍经费实行全额财政预算，年人平5万元左右，经费基本得到保证。硚口、青山、洪山等区执法队伍人平经费3.5万元，存在较大缺口。6个远城区执法队员人年平1万元左右，经费严重不足，执法车辆、装备，队员的工资等无法解决，只能靠收费与罚款弥补不足，导致收费、罚款与管理的矛盾始终没有得到有效解决，严重影响了城市管理执法工作。
     3、城管人员数量不足。环卫工人和城管人员数量未达到规定比例。这个问题中心城区存在，远城区则更为严重。如新洲区邾城街现有环卫人员258人，按要求应有315人；江岸区城管执法人员按编制缺70人；江夏区从事城管执法的人员有60余人，无编制，全为招聘人员。
     4、城管执法环境有待进一步改善。城管执法难，暴力抗法的现象时有发生。少数行政相对人法律意识淡薄，阻碍城管执法，城管执法人员执法时遭受围攻，致伤、致残、致死的事件屡有发生。2005年以来，全市城市管理执法队伍遭遇暴力抗法400多起，460名队员受到人身伤害，21名执法队员重伤，1名协管员身亡。2005年5月17日，江岸区二七街一名协管员被管理相对人连刺四刀死亡。2005年1月，武昌区一名执法队员遭违法占道者殴打，造成膀胱破裂。2005年5月23日，洪山区一名执法队员被违法占道户砍断3根手指。2006年3月，江汉区一名执法队员受到被出店经营户刺伤肺叶。
     三、建议
     城市市容环境卫生管理是城市建设和管理的重要组成部分。全面执行条例对于城市的健康发展和有效的管理、对于改善城市的面貌和人民群众的生活环境，提高生活质量具有十分重要的意义。为此提出如下建议：
     1、提高对贯彻条例的认识。要进一步加强对条例的学习和贯彻，全面掌握条例的内容，明确各自的职责，深刻领会条例对于推动市容环境卫生管理中的作用，提高贯彻条例的自觉性。领导干部要率先学习，带头领会。对城管执法人员要全面培训，熟练掌握条例的内容和要求。对广大市民特别是青少年要加强多种形式的宣传增强守法的意识。
     2、要切实加强对市容环境卫生工作的领导。市、区人民政府应当加强对市容环境卫生工作的领导、组织、协调和监督。对城管与规划、城管与公安交管等职责交叉问题要深入调查研究。城管、工商、规划、公安、园林等部门要明确职责互相配合，齐抓共管。
     3、要进一步加大市容环卫事业的经费保障和人员保障。市容环卫是一项公益事业，做好市容环卫工作，一靠经费投入，二靠建设，三靠管理和执法。建管要并重，管理和执法要齐抓。条例施行以来，我市的市容环卫经费与往年相比有了较大增长，但是离国家要求和我市的实际需要之间有一定差距。城管人员的配备与国家要求还有较大的缺额。经费和人员保障是做好市容环卫工作的基础，建议市人民政府加强对市容环卫经费和人员保障工作的研究，采取切实的措施加以解决。
     4、要尽快建立城管执法的公安保障机制。为了有效地加强城管执法，维护法律法规的权威，制裁违法行为，保障城管执法人员的人身安全，有必要学习借鉴兄弟城市的经验，建立城管执法的公安保障机制。
     5、要认真解决环卫设施配套问题。严格从规划上把关，旧城改造中，公共厕所要拆一还一，新建项目要配套建设公厕。要加快垃圾处理设施的建设，按照“减量化、资源化、无害化”要求，积极探索垃圾处理的新路子，着力研究尽快解决垃圾出路问题。
     6、强化管理，努力提高市容环卫作业水平和城市管理、城市管理执法水平。市城市管理局、城市管理执法局要加强对市容环卫作业工人的管理，提高作业水平。强化对城市管理人员和城管执法队伍的建设和管理，严格依法行政，防止不作为和乱作为，提高执法水平。