——2006年9月22日在武汉市第十一届人大常委会第二十八次会议上

     
     武汉市人大财政经济委员会主任委员  彭天喜  

   
     
     主任，各位副主任、秘书长、各位委员：
     受执法检查组的委托，现就检查《中华人民共和国劳动法》（以下简称劳动法）和《武汉市劳动力市场管理条例》(以下简称条例)在我市的贯彻实施情况报告如下：
     一、执法检查的主要做法
     为了有的放矢、取得实效，这次执法检查注重了三个结合：
     (一)注重宣传，将执法检查与普法宣传相结合
     检查组注重将宣传工作贯穿于执法检查的每个环节，贯穿于执法检查的全过程。在《劳动法》颁布十二周年之际，全市开展了《劳动法》宣传日活动。6月24日，执法检查组与市、区劳动保障部门一起走上街头，向广大劳动者和市民宣传《劳动法》。当日全市各点现场发放《劳动保障法律法规知识问答》等宣传资料13946份，接受劳动者的咨询和投诉5276人（次）。用手机短信群发方式发布了有关《劳动法》执法检查的公益广告，并在电视、报纸及网络等媒体上举办专栏，宣传《劳动法》。广泛发放了调查问卷，问卷的内容涵盖了《劳动法》中关于劳动者权益保障的基本内容，全市共发放调查问卷6000余份，收回4280份，并对反馈的情况进行了分析。
     通过这段时间的集中学习和宣传，对政府及其职能部门执法人员的依法行政水平有较大的促进；企业经营者遵法守法观念有了进一步增强；职工群众依法维权意识的重视程度有了明显提高。
     (二)突出重点，将独立检查与上下联动相结合
     这次执法检查，在市区联动的基础上，注重开展独立检查。委托各区人大常委会对《劳动法》在本行政区域内的执行情况进行检查，各区人大常委会提交了执法检查报告。并要求市人民政府及各有关部门、市中级人民法院、市总工会、市妇联分别组织了自查。检查组分别听取了上述各部门自查情况的汇报。
     检查组注意选取热点、难点问题有针对性地进行独立检查。独立调阅了市劳动保障监察支队的案卷和市人大常委会信访部门的有关信访件，邀请部分市人大代表、有关法律专业人士对抽查的案卷进行审查解剖，从中发现了一些有代表性的问题。经过分析研究，选定了5个问题作为执法检查的重点，并成立了5个对应的检查小组开展专题检查。这5个专题是：
     1、环卫工人签订劳动合同和参加社保问题；
     2、市区两级养老保险统筹问题；
     3、困难国有企业退休人员参加医保问题；
     4、员工加班工资落实问题；
     5、劳动争议处理机制的滞后问题。
     专题检查小组，轻车简从，独立深入基层，访问了一线环卫清扫人员18名，国有、私营和外企一线员工15名、中心城区困难国有企业退休职工10名，远城区退休职工8名，走访远城区承担社保发放任务的金融机构4家，分别召开了部分区人大常委会、部分市人大代表、不同类型企业负责人、部分基层工会负责人和职工代表及部分基层执法人员参加的调研座谈会12个。通过面对面交流，获取了不少第一手情况。
     赵零主任、部分副主任、秘书长及市人大常委会14名委员参加了《劳动法》和《条例》的视察，并走访慰问了2户困难职工家庭。
     (三)推动工作，将执法检查与边整边改相结合
     对于执法检查中发现的问题及时督促政府和相关部门整改。检查中及时向政府通报独立调查情况。5个专题检查引起了市政府和宪生市长的高度重视，市长助理孙亚同志与市劳动保障局、市城管局等有关部门反复研究解决方案，市长办公会于7月底专门就5个专题检查中的问题提出了解决方案，并立即组织实施：
     1、全市环卫工人签订劳动合同工作正在按计划实施。9月初，检查组独立抽查了两个基层环卫所，当面询问了4名环卫工人，查阅了130份新签订的劳动合同，听取了市城管局有关签订劳动合同工作情况汇报。环卫工人参保工作在江岸区试点的基础上，逐步在全市推进。
     2、对远城区逐步纳入市级统筹工作提出了具体措施，制定了远城区缴费及计发标准向市本级逐步过渡的实施意见，启动了“金保工程”，实现与市本级统筹数据对接。
     3、对困难国有企业退休人员参加医保问题作出了具体安排：年内解决1.7万名退休人员参加医保问题，明年上半年，力争提前完成市属3.2万名困难国有企业退休人员参加医保的工作目标。
     4、对员工加班工资落实问题，市各级劳动保障部门和各级工会已联合开展执法检查，进行集中整治。
     5、对解决劳动争议处理机制滞后问题，市人民政府提出了进一步完善劳动争议处理制度，建立人民法院与劳动争议仲裁委员会联席会议制度和探索组建劳动仲裁院等措施，提高劳动争议处理的效率。
     二、《劳动法》和《条例》实施的基本情况
     《劳动法》自1995年1月1日实施以来，我市各级政府及其劳动保障部门、法院、工会和妇联等组织认真贯彻实施，做了大量工作，实施情况总体上是好的，就业形势比较平稳，劳动者合法权益基本得到保障。
     （一）颁布实施配套法规规章，促进《劳动法》的全面贯彻落实
     十二年来，陆续出台了一些与《劳动法》相配套的地方性法规、规章和规范性文件。市人大常委会颁布了《武汉劳动力市场管理条例》、《武汉市工会条例》和《武汉市私营企业工会条例》等3个地方性法规；市人民政府出台了《武汉市城镇企业职工基本养老保险暂行办法》、《武汉市城镇职工基本医疗保险办法》、《武汉市工伤保险实施办法》、《武汉市集体合同办法》等政府规章；市政府及劳动保障部门还制定了一批相关的规范性文件。
     （二）大力实施积极的就业政策，保障劳动者的平等就业权
     我市各级政府始终将扩大就业、促进再就业摆在突出位置，基本形成了“责任目标明确、各方参与、齐抓共管”的就业格局。就业规模不断扩大，1995年到2005年，全市从业人员总数从387万人增加到421.8万人。就业结构明显改善，一、二、三产业从业人员比重（19.10%、32.64%、48.26%）日趋合理。就业局势基本稳定，城镇登记失业率从高峰期的5％下降到目前的4.17％（目前需再就业的下岗失业人员还有10万人左右）。就业服务机制基本建立，我市职业介绍机构的管理逐步统一，市、区14个公共职业介绍服务机构都有了固定的场所。职业中介机构得到规范，经过劳动保障行政部门审批的各类职业介绍机构有141家。建立健全了市、区、街道、社区四级劳动保障服务网络。统筹城乡就业工作取得进展。截止去年底，已转移农村劳动力65.98万人。
     （三）建立和完善劳动关系调整机制，促进劳动关系和谐稳定
     积极推行劳动合同制度，全市劳动合同签订率由1994年末的30％左右增加到2005年底的86％；大力推进平等协商和集体合同制度，努力构建协调劳动关系的长效机制。截至2005年底，全市已建立平等协商和集体合同的企业5013家，覆盖职工78万人。中小企业签订了区域性集体合同和行业性集体合同397份，覆盖企业3023家。签订工资集体协商的企业4000家，建立劳动关系三方协商机制，市级和10个区先后建立了劳动关系三方协商会议制度，其它几个区正在积极筹建中，初步形成协调劳动关系的多层次组织体系。
     （四）改革工资管理制度，保障劳动者的劳动报酬权
     建立了最低工资制度。1995年，我市建立了最低工资保障制度，经过三次上调，中心城区现为460元/月、远城区360元/月。制订了非全日制用工小时最低工资标准（中心城区为5元／小时，远城区为4元／小时），较好地保障了劳动者的合法权益；引导企业建立工资决定机制和工资增长机制；加强工资支付监管。大力开展农民工工资清欠专项执法，近三年，劳动保障监察部门累计追发建筑行业农民工工资4877万元，涉及农民工8.4万人。为建立预防和解决农民工工资问题的长效机制，我市于2004年探索建立了建筑业工资支付保障金制度，按建筑工程预付款的0.5%－0.8%向劳动保障部门缴纳工资支付保障金。截至2005年底，全市累计收取87户工资支付保障金1386万元，凡是缴纳了保障金的建设单位，均未发生拖欠农民工工资现象。
     （五）完善社会保险体系，保障劳动者享受社会保险权
     按照《劳动法》对构建社会保险体系的要求，我市相继建立健全了城镇企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险和工伤保险制度，目前正在组织启动生育保险制度，今年底，我市“五险合一”框架将基本形成。探索建立了农垦企业养老保险制度、“城中村”社会保障办法和乡镇事业单位养老保险制度，实施了企业离休干部和伤残军人的医疗统筹工作。1995年以来，我市认真贯彻落实国家和省养老金调整政策，先后7次调整待遇，离退休人员养老金人均月增300多元。到2000年，企业离退休人员养老金已全部社会化发放，确保了基本养老金按时足额发放。
     （六）发展职业培训事业，提高劳动者素质和就业能力
     按照《劳动法》要求，我市积极推行职业资格证书制度、就业准入制度和劳动预备制度。以公共职业培训为主、企业职工培训为辅、社会培训为补充的“大培训”格局初步形成。全市技工学校40所，就业训练中心14所，民办职业培训机构138所。技能人才队伍不断壮大，劳动者素质明显提高。
     （七）加强劳动保障执法，切实维护劳动者合法权益
     建立了劳动保障监察制度，市、区两级政府于1995年相继在劳动保障部门设立监察机构，配备专门执法人员，至2005年底，平均每年检查用人单位1.25万户，累计查处违法案件9424件，有效维护了劳动者的合法权益。完善劳动争议处理制度，我市共建立了14个劳动争议仲裁委员会和劳动仲裁委东湖开发区办事处。10年间，各级仲裁机构共受理劳动争议案件11284件，年均结案率达92.9%。规范企业改制行为，指导改制企业规范职工分流安置，全市共审核改制企业100户，涉及职工4.89万人，1.77万人进入失业登记并享受了失业保险待遇，基本保持了企业和社会稳定。
     总的来看，我市各级政府、法院、工会和妇联在贯彻实施《劳动法》中做了大量工作。十二年来，《劳动法》在我市得到较好的贯彻落实，初步形成了市场导向的就业机制，初步建立起独立于企事业单位之外的社会保险体系，基本建立了以劳动合同制度为基础的劳动关系调整机制，维护了广大劳动者的合法权益，为全市改革发展稳定发挥了重要的作用。
     三、《劳动法》和《条例》贯彻实施中存在的主要问题
     从检查情况看，我市贯彻实施《劳动法》还存在一些问题，有的属于机制体制问题，有的属于认识偏差问题，还有的属于执法不严、落实不到位的问题，在一些行业、企业和经济组织中，侵害劳动者合法权益的现象仍然不同程度的存在，有的问题还相当严重，劳动关系的现状与构建和谐社会的要求还有较大差距。比较突出的有以下几点：
     （一）关于劳动合同制度实施方面问题
     一是用工不签劳动合同，劳动合同短期化现象较为突出。部分企业乃至基层政府部门用工不认真执行《劳动法》的规定，没有与职工签定劳动合同，导致劳动关系难以确定，权利义务关系不明，引发劳动争议。如，在这次执法检查前，全市各环卫所大多未与环卫工人签订劳动合同。二是合同签订不规范。合同一年一签的现象大量存在，2005年我市签订1年以下短期劳动合同的劳动者占职工人数的30%，造成部分劳动者就业不稳定，有的合同文本条款不规范，双方责任义务不明晰。如，9月初，检查组在抽查两个基层环卫所新签订劳动合同中发现，甲乙双方违约责任、工资约定和劳动保险等栏，大多空缺未填。三是合同履行不规范。部分企业和职工履约意识不强，企业随意解除劳动合同而不支付经济补偿金、职工培训完后携带劳保用品不辞而别的现象时有发生。
     （二）关于工资支付方面问题
     一是企业工资决定机制不完善，工资决定基本由企业主导，职工参与度不高。工资正常增长机制尚未形成，压低或克扣工资时有发生。一些企业不遵守工资支付规定和最低工资标准，随意克扣职工工资，有的任意提高劳动定额标准，降低计件单价，变相压低工资。二是不按规定支付加班工资现象比较普遍，拖欠工资仍在一定范围内存在。有些用人单位对加班工资实行定额发放，或者以每月30天作为计算基数，使劳动者不能足额领到加班工资。有些用人单位安排劳动者加班不与工会和劳动者协商，不按规定支付加班工资。尤其是在使用农民工较多的企业更为突出。
     （三）关于社会保险体系建设方面问题
     一是社会保险覆盖面窄，参保政策中有些规定不完善。一些用人单位没有为城镇灵活就业人员、进城务工人员办理社会保险；被征地农民、进城务工人员等社会群体的社会保障问题尚待完善；困难企业参保缴费难，特别是困难国有企业退休人员参加医保问题，亟待解决。检查组召开了一个困难国有企业退休职工座谈会，与会人员均反映，退休职工最怕生病，特别是生大病，家庭经济负担不起。有的国有企业退休职工愿意自己出钱参加医保，但由于目前的办法规定，不能单独办理，只能集体参保。二是社会保险基金支撑能力弱。2005年底，全市养老保险统筹范围内赡养率为2.5∶1，养老保险基金从2000年当期缺口4.38亿元上升至2005年当期缺口9.34亿元，黄陂、新洲、蔡甸等区也相继出现基金缺口。武汉地区实行省、市（中心城区）、远城区相对独立的几级统筹，难以有效发挥社会保险基金互济功能，也制约了劳动力正常流动。三是征缴社会保险费的立法层次偏低，缺乏强制力，各项社会保险工作的主要依据是行政法规和规范性文件，对不缴社会保险费或者瞒报缴费人数、少报缴费基数的行为处罚力度不大。同时，企业和事业单位两套退休养老办法并存，部分群众也有反映。
     （四）劳动保障监察执法方面问题
     一是专职劳动保障监察员少，部门力量不足，执法手段缺乏。全市专职监察员与劳动者的比例是1∶1.3万，难以实施及时有效的监察。有的区监察经费没有足额列入财政预算。没有强制证据保全和财产保全手段，影响维权的效率。如一些非法职业介绍机构和不法用人单位，一遇检查就关门，检查一过又开业。二是企业违法成本低，个别地方存在监察盲区，现行法律法规对劳动保障违法行为惩处力度不大，一些企业无所顾忌，侵权行为屡查屡犯。有的区为了发展经济，对一些企业给予了特殊保护，有的企业就以此为由，采取各种方式拒绝劳动保障监察人员执法。
     （五）法律制度方面问题
     《劳动法》颁布实施于社会主义市场经济初期，十二年来，社会经济已发生很大的变化，目前在实施中存在种种不适应现实之处：有关劳动就业的规定过于原则，难以适应市场经济条件下各种不同就业人员和就业方式的需要；对企业不签劳动合同和签合同但劳资双方不认真履约的行为缺乏严格的制度约束；没有统筹考虑城乡社会保险制度的衔接，城镇社会保险制度不适应进城务工人员流动性强的特点；对欠薪欠保处罚力度不够；对新型劳动关系规范不足，如从劳动关系表现形式上看,事实劳动关系、试用期劳动关系、借调劳动关系、派遣劳动关系开始大量出现，等等。
     劳动争议处理机制滞后，“一调一裁两审”的劳动争议处理制度耗时长，成本高，有的疑难劳动争议案件处理周期长达几年，有的集体劳动争议案件牵涉稳定问题，致使仲裁机构很难裁断，影响了维权的及时性和有效性。劳动争议仲裁机构名义中立，实际是与劳动保障行政部门合署办公，缺乏独立性，不利于建立一支职业化的仲裁员队伍。
     四、进一步贯彻实施《劳动法》的意见和建议
     为进一步贯彻实施《劳动法》，切实维护劳动者合法权益，检查组提出以下建议：
     （一）进一步提高认识，深入贯彻《劳动法》及保护劳动者的法律法规
     各级政府及其有关部门、法院、工会和妇联要从贯彻“三个代表”重要思想，落实科学发展观、构建和谐社会的高度，进一步提高保护劳动者权益重要性的认识。要加强宣传教育，正确处理实施《劳动法》与发展经济的关系，正确处理维护劳动者权益与保护投资者积极性的关系，正确处理严格执法与优化投资环境的关系。要引导用人单位增强社会责任感，遵守法律法规，引导广大劳动者掌握《劳动法》知识，提高维权意识和能力。有关执法部门和司法机关要增强执法能力，加大执法力度，怀着对劳动人民的深厚感情，切实保护劳动者合法权益。
     （二）认真落实积极的就业政策，统筹城乡就业
     继续把就业摆在经济社会发展更加突出的位置，千方百计扩大就业再就业。全面落实各项再就业扶持政策，确保完成“十一五”时期就业和再就业目标。继续实施再就业援助行动。努力推进农村劳动力转移就业。进一步整合全市培训资源，规范社会力量办学。
     （三）全面推行劳动合同制度，促进劳动关系和谐稳定
     要把签订和履行劳动合同作为维护用人单位和劳动者双方权益的一项重要基础性工作来抓。推行以签订劳动合同为基础的劳动用工登记制度。明确用人单位是签订劳动合同的责任主体，不签订劳动合同就是违法行为。各级行政事业单位特别是政府部门用工要带头执行《劳动法》，带头维护劳动者合法权益。
     关于环卫工人签订劳动合同问题，市各级劳动保障部门要加大对环卫所签订劳动合同工作的指导力度。其他有关部门要加快用工体制改革，研究探索企业化用工机制。
     （四）推进社会保险各项改革，完善社保体系
     各级政府要努力扩大社会保险覆盖面，完善政策措施，提高统筹层次，推进完善市级统筹并向省级统筹过渡。坚决杜绝出现任何新的拖欠，真正做到应保尽保和应收尽收。针对各远城区缴费和计发标准差异较大的现实情况，尽快落实远城区缴费及计发标准向市本级逐步过渡的实施意见；尽快启动实施“金保工程”，实现与市本级统筹数据对接，为向市级统筹过渡提供工作基础；抓紧完善政策，落实资金，推进市属困难国有企业退休人员参加医保工作。
     （五）健全完善劳动关系调整机制，切实维护劳动者合法权益
     1、加强工资支付监管，保障劳动者的劳动报酬权。引导企业建立合法的工资决定机制和工资增长机制。推动企业开展工资集体协商，引导企业和职工协商确定本企业工资水平和工资增长幅度；督促企业规范工人加班工资支付办法；建立预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制，探索切实可行的工资支付保障制度。
     2、强化劳动保障监察。要建立和完善日常监察制度，定期对用人单位进行检查；要加大职业病防治和职业卫生监督的力度，督促用人单位改善劳动条件，严格遵守国家对工时、女职工和未成年人保护的有关规定。各级工会、妇联等社会团体要在完善职工维权机制方面发挥更大作用。
     3、完善劳动争议处理机制，缩短争议处理时间。建立人民法院与劳动争议仲裁委员会的联席会议制度，加强审判机关与仲裁机构之间的沟通和协调，在受案范围、时效认定、证据采信等方面保证法律适用的一致性，加大对劳动者的维权力度。
     4、努力提高仲裁效率。加强与工会部门的配合与协调，加大对企业调解组织的指导力度，充分发挥劳动争议调解委员会的作用；扩大简易程序的适用范围，使大部分案件能够按简易程序审结，缩短仲裁案件的结案时间，节约劳动者维权的时间；完善仲裁费的“减、免、缓”制度，降低劳动者的维权成本。
     5、积极提高仲裁机构的实体化程度和仲裁员队伍的专业化水平，保持仲裁机构的独立性和稳定性。加强仲裁员的培训工作，提高仲裁员的办案能力和水平。充分发挥兼职仲裁员的作用，缓解当前案多人少的矛盾。
     （六）加强地方劳动立法，完善劳动法规制度体系。对现行的劳动保障行政法规和规范性文件要进行清理，对不适应当前经济发展和不能保护劳动者的法规应予废止，对相互矛盾、冲突的规定应加以修改。对《劳动法》未能涵盖的内容要做好立法计划，抓紧调研，适时开展地方立法，提升立法层次。
    
     主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
     尊重劳动，保护劳动者，解放和发展社会生产力，是我国社会主义现代化建设的根本要求，也是社会主义制度生命力和优越性的体现。切实维护广大劳动者合法权益，是贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容。以人为本，重要的是以劳动者为本；社会和谐，重要的是劳动关系的和谐。要严格执法，完善制度，使《劳动法》真正成为我市经济社会发展的促进法，成为广大劳动者的保护法。